第二节 项目制下政府购买社会工作服务的实践探索

本章着眼于南昌市政府购买社工服务的整体情况，拟对南昌市政府购买社工服务的现状进行回顾。在此基础上研究政府购买社会工作服务的运作机制，进而从整体上把握整个项目。

一 南昌市政府购买社会工作服务的发展现状

（一）南昌市政府购买社会工作服务的政策性支持

2006年，党的十六届六中全会提出“建立一支宏大的社会工作人才队伍”。2015年，南昌市政府出台了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，通过市场竞争的方式，使社会各个阶层和不同群体都能够平等参与到购买服务当中来，普及更多的群体。同年，南昌市财政局印发《2016年南昌市市本级政府购买服务指导目录》，（以下简称《指导目录》）。《指导目录》分为基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性服务事项、其他适合社会承担的服务事项6大类210个目录，内容涵盖了公共教育、就业服务、社会救助、住房保障、公共文化、环境保护、服务“三农”、城市维护管理、法律服务等方面。2016年2月，南昌市政府出台《加强社会工作专业人才队伍建设的实施意见》，旨在建设一支素质优良的社会工作专业人才队伍，有效地促进社工专业人才在现实社会中的重要作用。

（二）民办社会工作机构的发展

2010年1月16日，江西省第一家社会工作机构——江西洪宇社工服务社正式成立。此后，随着政府购买社工服务力度的加大，南昌市的社工机构如雨后春笋般地发展壮大起来，如小桔灯服务社、意诚社工服务社、郁金香社工服务社、国仁公益服务中心、心灵家园成长中心等民办社工机构陆续成立。与此同时，南昌市的社工机构与社区、高校建立了密切的联系，促使社工机构扎根社区，了解社区居民最真实的需要。社工机构与高校的紧密联系，实现了二者之间的良性互动。对于社工机构而言，学校可为社工机构培养大量的社工专业人才。对于学校而言，社工机构为社工专业学生提供了专业实践的机遇。据不完全统计，南昌市的社工机构从无到有，直至2016年6月，南昌市社工机构的数量已达到37家。

图1—2 2011—2016年南昌市社工机构每年新增数量统计情况

从图1—2可以直观地了解到，2011—2016年这6年间，南昌市社工机构从最初的1家机构增加到10余家，特别是2015年社工机构新增数量最多。2016年社工机构新增数量虽然有所减少，但总体上呈增长趋势，彰显了南昌市政府对社工机构扶持力度的加大。

（三）政府购买社会工作服务的实践

2013—2015年，江西省民政厅将部分福彩公益金用于购买社工服务项目，每年用于购买服务项目的资金额度越来越大，从100万元增加到180万元再到372万元，体现出政府对社工事业的支持力度不断加大。2015年南昌市人民政府开始进行政府购买服务的实践与探索，此后，政府不断加大购买的力度，扩大购买的范围，加大对民办社工机构的支持力度。笔者发现，政府购买社工服务，既有效发挥了社工机构自身的专业特长，又有效承接了政府的部分职能，达成了政府与民间社工机构的良性合作，是“有限政府、服务型政府”的有益探索。

二 政府购买社会工作服务的运作机制

项目制下的政府购买社会工作服务，实质上是一个将服务项目让渡给社工机构并提供项目经费支持的过程，在这个过程中，社工机构负责承接项目、获得项目经费支持并提供相应服务。政府负责监督社工机构的行为，实现了部分公共服务职能的转变，社工机构亦获得了发展，双方的良性互动带来了一定的社会效应。这里从政府购买社工服务的类型、社工机构的承接（包括承接对象、承接方式、经费投入比）、政府购买社工服务的保障机制三个方面来探讨其运作机制。

（一）政府购买社会工作服务的类型

本章探讨的是2015年江西省福彩公益金购买社会工作服务项目，该项目是面向全省民办社会工作机构或社会工作行业组织，该项目服务类型有四大类，即服务困难老年人、关爱特殊群体、参与社会救助、婚姻家庭援助。这四大类又划分出了很多具体类别。比如，服务困难老年人包括城市独居老人、残疾老人、失能老人和农村留守老人等；特殊群体包括药物滥用人员、有不良行为的青少年、艾滋病患者、精神病患者、流浪乞讨人员、社区矫正人员、服刑人员、刑释解教人员；社会救助的对象是困难群体；婚姻家庭援助包括失独家庭、单亲家庭、夫妻失和家庭、亲子关系障碍家庭以及城市流动群体、农村留守群体中的妇女儿童。

据了解，整个项目由全省40家民办社会工作机构和社会工作行业组织承接，其中南昌市承接项目的社会工作机构有12家，占整个项目的30%。笔者着眼于南昌市承接的福彩公益金项目，对政府购买社会工作服务的类型进行区分。根据服务领域对南昌市承接的福彩公益金项目划分出服务类型。从服务领域的角度来看，该地区承接的2015年福彩公益金项目的社工机构的服务类型包括服务困难老年人6家、留守儿童1家、督导培养1家、青少年2家、残障人士1家、婚姻家庭1家（见图1—3）。

图1—3 福彩公益金项目服务类型统计

如图1—3所示，困难老年人服务项目的绝对数量和占比最高，说明当地老年人群体庞大，当下迫切需要满足老年人群体的需求，其次是青少年群体，其余的服务类型数量和占比都相当。

（二）社工机构的承接

1.承接对象

政府购买社工服务项目的承接对象是社工机构而非个人，即政府将项目承包给社工机构，由社工机构组织开展专业的社工服务活动。本章所指的“社工机构”是民办社会工作服务机构，它由社会人士发起，由社工为不同类型的困难群体提供公益性服务。政府以公开招标的方式向社工机构或社工行业组织招标，这就需要政府对社工机构进行相关资格认定，在该项目中，政府首先要确定的是承接者。政府对承接者的要求是：需要有健全的财务制度和独立的银行账号；有完善的组织机构，且专职工作人员中至少有三分之一以上需取得社会工作者职业水平证书或具备社会工作专业本科以上学历。但是，实际情况是社工机构具有的专职人员少之又少，有的社工机构几乎都是兼职人员。社工机构由于缺少足够的符合资质要求的社工，只好利用兼职人员的社工证来充数，以应付政府的审查。

笔者了解到，以高校社工专业教师、社区干部、公益人士为创办主体的社工机构占据了“半壁江山”，是民办社工机构的引领者，为民间社会工作的发展做出了很大的贡献。笔者还发现，在社工机构中不能忽视社工专业学生，因为他们专业能力强，视野开阔，是一群在创办社工机构方面最活跃的积极分子。对于在编干部，笔者认为，他们拥有丰富的实务经验，通过对他们进行专业培训，可掌握一定的社工专业知识。因此，将他们进行融合能够发挥其优势，达到取长补短的效果。

2.承接方式

政府以公开招标的方式向社工机构购买服务，由社工机构承接项目并提供相应的专业服务，最后由政府进行项目的验收工作。其程序是，政府向社工机构发布项目公告，社工机构向社工机构登记所在地的民政部门提出项目申请，民政部门委托江西省项目评审委员会负责项目的招标、评审及立项工作。其中，部分项目政府采用定向委托的方式购买服务。

3.经费投入比

项目的经费投入比在很大程度上能够反映政府购买的力度和范围，并且经费的使用在购买服务环节中非常重要，它关系到项目开展的深度和广度、服务开展是否落到实处、政府对项目的绩效评估等。按照购买方即江西省民政厅的安排，资金额度要根据项目规模、受益对象、社会效益等因素来确定，每个项目资助金额为5万—20万元。这里根据服务领域、服务对象两个层面对项目经费进行划分，以便更清晰地了解项目经费的投放情况（见表1—1）。

表1—1 不同服务对象项目经费投放统计表

如表1—1所示，南昌市承接的省级福彩公益金项目的社工机构共有12家，项目经费额度都处于5万至10万元之间，其中10万元的项目居多，占总项目数的33.3%。2015年福彩公益金项目经费的总额为372万元，其中，南昌市的社工机构承接项目的经费总额为89万元，占整个福彩公益金项目的23.9%。从服务对象的角度来看，老年群体的项目经费最高，达到47万元，占南昌市承接项目总金额的52.8%；儿童青少年的项目经费处于第二位，达到19万元，占比为21.3%；督导培训项目经费占比为11.2%。这说明福彩公益金项目经费的投放会根据服务人群和服务领域有所侧重。

（三）政府购买社会工作服务的保障机制

1.行政监督

行政监督指的是购买方的监督以及项目实施单位登记管理部门对项目运行的日常监督。行政监督包含对项目开展具体情况、项目经费使用情况两方面的监督。项目开展情况的检查主要包括服务量、目标达成情况、服务对象满意度、项目运营和管理等方面。对于项目经费使用情况主要是为了了解项目经费的使用是否符合购买方的要求，账目是否清楚和规范。从购买方的角度看，购买方印发了《关于福彩公益金项目档案管理办法的通知》，要求项目实施单位按照文件的要求开展项目服务，确保项目资金的安全和正确使用。对于项目实施单位的登记管理部门而言，项目实施单位在开展项目服务过程中需要将活动开展过程中的图文资料和资金支出的票据保存并整理成册以便随时接受登记管理部门日常的监督检查。

总体而言，行政监督的方式较为宏观，有较强的监管主义色彩；同时，行政管理人员较少，监管的对象也有限，势必留下监管空白，存在形式主义色彩。监督形式比较随意，监管不够全面。

2.社工机构自我评估

为了保障项目的质量和效果，社工机构在项目执行过程中需要自我评估。社工机构的自我评估通常包含过程评估和结果评估，它贯穿于项目运行过程的始终。社工机构的自我评估内容包括项目实施情况、资源的利用情况、项目的运营和管理、项目经费使用情况、项目的总结和宣传情况。例如，在开展项目之前先要对目标群体进行评估，以了解服务对象的具体情况和实际需要，从而相对应地知道开展什么样的活动。结果评估一般在活动结束后，社工机构对服务开展的实际效果与不足进行评估，以便及时作出相应的调整。

3.专业评估

除了以上两种可以保障项目服务水平和质量的评估方式外，还有专业评估。所谓专业评估是由江西省民政厅以购买服务的方式，组织第三方评估机构对项目开展的情况和财务审计的情况两方面进行监管。2015年江西省福彩公益金项目的专业评估委托江西省社会工作协会进行，评估主体由江西省社会工作协会聘请高校社会工作教师、社会工作师、律师组成的评估团队。对于专业评估，在项目实施期间共有两次评估，分别是中期评估和末期评估。中期评估主要是根据项目实施单位上交的自评报告并结合实地调查进行评估定级。对于末期评估，江西省社会工作协会对社工机构目标的达成情况、专业服务效果和资金使用情况进行评估。对于专业评估，江西省社会工作协会依据民政部发布的《社会工作服务项目绩效评估指南》制定的项目评估指标体系为依据。

三 政府购买社会工作服务的案例分析

从政府购买社会工作服务的类型和社工机构的创办主体两个角度，本章筛选出三个福彩公益金项目作为案例，通过全面展现项目在开展过程中的具体情况，对案例进行分析和解读。项目开展的过程主要包含需求调研、项目策划、项目运作以及项目评估四个阶段，以下将详细地介绍项目开展的具体情况。

（一）需求调研

在项目立项之后，社工机构着手前期准备工作。其中，了解服务对象的需求是项目开展的前提和关键所在。在开展服务之前，社工机构需要通过需求调研来获取服务对象的信息，以便更为清晰地了解服务对象的真实需要。关于需求评估的目的，一方面是为了更加细致地掌握服务对象更深层次的需求；另一方面是为了建立专业关系和有效开展社工服务做好充分的准备工作。这体现了社工机构区别于一般性的服务所具备的专业优势，使服务过程更加细致和专业。如表1—2所示项目需求调研情况，在一定程度上保证了项目活动开展的针对性和专业性。

表1—2 项目需求调研情况

一般来说，在开展项目之前进行需求调研是政府购买社会工作服务的必要程序，通常以定性和定量相结合的方式开展评估需求，既能保证资源的合理利用，也能够确保项目的服务水平和质量，最终造福服务对象。

（二）项目策划

在界定了居民的需求之后，社工机构下一步要做的是根据服务需求来策划项目方案。项目方案的策划内容包括服务目标、服务范围、服务人群、所需资源、预算。同时，社工机构在开展项目前，要做好各个阶段的项目方案的策划。例如，项目在准备阶段的方案。

案例1

准备阶段的工作包括：配置项目实施团队，明确分工。组建保证项目顺利运作的团队，构建“社区+高校+机构+志愿者”团队模式，并明确团队成员的分工。招募并培训志愿者，招募30—50名高校本科生、硕士生和城乡社区居民志愿者，对志愿者进行培训；与项目实施点社区建立工作关系，奠定服务基础，通过上门拜访，与实施点社区进行沟通等方式，与之建立基本的工作关系，以此获得社区的支持；可通过家庭探访、电话、外展，向社区工作人员咨询的方式与服务对象建立联系。健全项目管理制度，聘请1名督导，保障督导对项目的有效监督，促使项目与团队良好运作，联系并确定好服务场地，制订好个案、小组、社区工作计划，并对实习社工和志愿者进行培训。

案例2

项目立项之后，机构工作人员开始组建项目团队，着手项目的筹备工作。首先，进行前期人员培训及项目宣传；其次，开展志愿者入户调查培训，随后进行入户调查，了解老人的情况和需求；再次，联系各社区工作人员，方便志愿者进入社区开展活动和建立良好的家庭关系。开展服务需求调查，对象为各社区老年人。在需求调研阶段，项目工作人员先要与社区工作人员学会相互配合，以此获得社区居民的信任。

案例3

在这一阶段，社工机构开始筹备招募志愿者，首先根据志愿者的需求和特点，进行相应的培训，提升志愿者的服务能力；其次，开展需求调研，通过问卷调查、面谈的方式，调查社区婚姻家庭生活总体情况，进行整体评估后，撰写调研报告。进行日常访谈、沟通，与服务对象建立良好的关系，对服务对象中有困惑和问题的家庭进行科学分类，确定重点服务对象。

项目策划是为了更好地推进项目的开展，保证项目按照计划有序进行。项目的策划要将项目的各个阶段的工作详细纳入进去，同时要考虑到资源和风险等问题，做好前期的预估。因此，项目策划是项目推进的关键环节，更是基础的基础。

（三）项目运作

在完成项目方案的策划之后，社工机构需要着手启动项目，按照项目方案开展工作。在这一阶段，社工机构需委派社工进驻社区，开展项目活动。对于项目的具体运作，社工机构是严格按照项目策划书来开展的，具有较强的计划性和规范性。

案例1

对于个案的开展，社工及志愿者与失独、伤残家庭建立信任关系，每1—2周去服务对象家里1次，运用个别化的原则，提供力所能及的家政、劳动帮助等服务。根据需要和小组的性质，开展适合服务对象的小组活动类型，针对失独家庭开展支持性的小组活动，针对伤残家庭开展支持教育性的小组活动，让有共同经历的服务对象分享人生经验并从中学习新知识。

利用社区工作专业方法，针对有共同兴趣的服务对象开展联谊、户外踏青、文体比赛等各种有益于身心健康的社区活动，以此丰富服务对象的生活并鼓励他们改变自我封闭和自卑状态，增权赋能，帮助他们融入正常的社区生活。

开展形式多样的暖心活动。如在春节、端午节、中秋节等传统节日里，或老年人生日期间走访和看望计生失独、伤残家庭成员，送去必要的生活用品和慰问资金，在物质和精神层面同时给予帮助和慰藉。

案例2

对于个案，运用理性情绪治疗法作为个案工作的理论基础，根据小组活动作用的不同将小组分为康乐小组、往事回顾小组、发展性小组。其中康乐小组，在失独家庭比较多的社区开展康乐小组工作，从健康保健、休闲娱乐、文化生活等方面着手改善老年人生活状况，提升其幸福感。往事回顾小组，目的是为了丰富社区独居、孤寡老人精神生活，满足他们的倾诉与表达要求，帮助他们建立人际关系网络。

这里开展了6场社区活动。其中包括：“元月之馨，与爱同行”社区老人集体生日会、“生命嘉年华”母亲节插花活动、“把爱带回家”社区老人盆栽种植活动、“庆端午、赛粽子、献爱心”——端午节包粽子大赛等主题不同的活动。例如：“生命嘉年华”母亲节插花活动，社工通过和老人分享种植盆栽过程中遇到的问题以及解决的方法，引导老人回顾生命的进程——从一颗种子发芽、茁壮成长、到开花、结果的过程，探寻生命的意义。

关于社工站的活动内容。通过老年人电脑培训、丝网花培训、茶道培训、合唱团培训等活动来降低孤独感，在学电脑和用电脑的过程中与年轻人共同交流，增进了解和信任。学电脑和用电脑都要用脑力，中老年人不仅要进行体能的锻炼，还需要脑力的锻炼。

案例3

在项目实施的整个过程中，做了如下工作：开展了7次个案辅导，以家庭个案工作的方法，对社区家庭进行干预。采取联合治疗、家庭恳谈等方式，改善亲子关系；开展了2次小组活动，增进家长与孩子的感情与默契；开展了8次社区宣传、咨询活动，通过文艺演出、亲子互动游戏、发放宣传资料等方式，向社区居民普及家庭教育的知识与技能。

社工机构开展服务是在需求调研的基础上进行的，开展服务过程中能够将社会工作的理念和方法有效融合到服务实践中。这既是一种对居民需求的有效回应，也是社工服务专业性优势的体现。服务的过程能够将福利传递给服务对象。但是，社工机构提供的各种服务活动为社会带来效益的同时，也体现出服务内容与需求尚未完全契合的问题，使得很多服务仅停留在发放用品、上门看望、文艺表演等简易性层面，服务形式僵化。虽然活动做得很热闹，但是对于服务对象的深层次需求并未作出有效回应。案例1的项目，可以看到社工在传统节日开展庆元旦、迎新春活动，包括了才艺表演、歌舞表演、互动游戏等，通过购买礼品，发放奖品，给服务对象送去温暖。上门看望老人，开展生日慰问活动，通过购买水果、蛋糕，走访慰问老人。案例2的项目，相对于另外两个案例，其服务过程中开展的活动比较新颖、创新性较强，包括电脑培训、丝网花培训、茶道培训等活动，同样应看到，有些活动还是在比较浅的层面上，如带领老人出游等。案例3中的文艺演出、知识讲座等形式的活动，虽然能够给居民带来一定的帮助，但是，这种形式很难与居民建立一种平等的人际关系，甚至会被居民认为是居委会组织的活动，专业性不强。

（四）项目评估

项目实施完成，要对项目进行评估和验收。这里的评估主要是专业性的评估方式，即委托第三方评估机构对项目实施效果进行检测和验收。从方式上看，分为资料评估和实地评估。评估的过程主要以会议的形式由项目负责人向评估人员汇报项目实施情况、取得的成效以及存在的不足；评估工作人员针对项目的实施情况进行反馈，项目负责人现场解答；之后，由评估人员依据项目实施材料，对项目实施情况进行科学评估和提出改进意见。

案例1

该项目按照申报书和整体计划，完成了服务工作量，服务对象满意度很高。在项目开展前期，对服务对象进行了需求分析和调研，制定了完整的项目方案和实施流程，服务过程记录详细且规范，团队建设较好，有较稳定的项目管理、执行人员和督导。档案整理规范，电子文档归类清晰。经费使用方面，有较完善的财务制度，详细的项目资金收支平衡表和支出明细表。项目活动在省级、市级媒体有多次报道。不足的方面有：社工专业在社会上的认可度较低；资源不足；一线社工专业水平还有待提高。

案例2

该项目是在服务需求充分调研的基础上，有完整的项目方案和详细的实施流程。项目活动设计围绕工作目标，符合困难老人的需求，恰当地运用了社会工作的理论与方法。服务内容和形式较为丰富多彩，服务过程中文档记录较为完整规范。注重整合政府、社区、机构、高校社工专业学生资源，构建服务社区困难老人的社会支持网络。采用多种宣传方式，对项目、团队及活动开展情况等进行了大量宣传，传播社工服务理念和公益理念。今后需更加重视项目目标的清晰界定与分解以及项目活动与项目目标的逻辑关系，注重项目的整体性和系统性，进一步提高服务的专业性。

案例3

该项目基于充分调研，制订了较为科学、合理、操作性强的总体工作计划、阶段性工作计划，并运用多种服务方式开展服务，服务内容丰富多彩，恰当运用了心理学专业知识与方法，完成了计划所规定的服务量，达到了预期效果，取得了良好的社会效益。该机构能够联合高校教师、高校大学生志愿者、社区家长等资源开展活动，体现出机构团队资源整合能力较强的特点。今后需更加注重服务的规划与设计，重视服务的整体性与系统性以及社会工作理论与方法的运用，进一步发挥心理学专业与社会工作专业结合的优势。

四 小结

随着政府职能的转变，政府承担的角色由单一的服务提供者变成多重角色。作为规划者，政府应当清楚地了解当地需要服务的群体有哪些，服务的范围有多大，向谁提供服务等等。在此基础上，制定服务项目。作为购买者，政府需要考虑购买的内容、购买的比重以及资金的投入，根据实际情况以公共效益最大化的原则来制定购买的标准和要求。作为监管者，政府在项目开展过程中以及结束后对项目情况进行监管和评估验收，以此规范和评估项目服务。政府在这种多重角色下既要分清不同角色又要扮演不同的角色，同时，既要与服务提供者区分开来，又要切忌既当“裁判员”又当“运动员”。

对于社工机构而言，通过项目申报的形式开展社工服务具有不可估量的作用。一方面，在项目的申报、策划、实施的整个过程中，社工机构能够获得项目资金以及由此而来的各种正式和非正式的资源的供给，这为项目的顺利运行提供了良好的外部条件；另一方面，社工机构通过项目的形式开展社工服务，充分发挥社工机构的专业优势和独特性，有利于建立一定的社会公信力，从而有助于今后长远的发展。