第三节 项目制下政府购买社会工作服务的影响因素分析
本章第二部分通过对项目制下政府购买社工服务的实践探索，探讨了政府购买社工服务项目的运行机制和实践过程。政府推行的项目从政府招标、社工机构承接再到政府评估验收过程，形成一个完整的链条。在这个链条中，项目的实施效果和专业化水平受到多种因素的影响。这里依据笔者的调查和研究，仅从政府、社工机构、社会工作者、服务环境四个层面进行探讨。
一 政府层面
（一）政府对社会工作服务过于功利化
政府以购买服务的方式让社会工作机构承接政府应该履行的职责，这在一定程度上说明政府意识到应该将其部分职能向服务型转变，政府所扮演的角色从单一的角色变为多重角色。
第一，政府在确定项目之前需要充分了解广大民众最迫切的需求，从而根据具体的需求状况来制订项目计划、决定项目的服务类型和范围等。在这一过程中，政府扮演的是决策者的角色。
第二，政府在了解民众需求之后，将需要设立的项目进行公示，社工机构根据自身需要进行项目申请。在这个过程中，政府需要规范项目招标行为，对社工机构的情况进行严格的审查，规范招标程序和流程，保证程序公正和公开。在此过程中，政府扮演的是购买者的角色。
第三，作为服务的监管者，政府在社工机构承接并实施项目的过程中要进行相应的监督管理，政府需要制定项目评估的标准，邀请相关领域的评估专家进行项目的评估，确保项目达到更好的服务效果和服务水平，让服务对象真正受益。在这里，政府扮演的是监督者的角色。
但是，政府将服务“承包”给社工机构，对社工机构寄予很高的期望，希望社工机构能够取得令人满意的效果。但是，这种过高的期望导致社工机构承受着巨大的压力。社工机构绞尽脑汁采取措施，将项目做得“有声有色”，这在无形中影响了项目的开展，不能保证项目真正做到为服务对象着想，亦难以保证服务的效果，因为社会工作服务项目的效果并不是在短时间内能够显现出来的，它具有较长的延缓性。
（二）规章制度不健全
政府购买社工服务的发展需要一个好的环境，而健全规章制度正是营造一个好的发展环境的有力手段。
第一，加快推进社会工作法治建设。
政府购买社工服务依据的唯一一部法律——《政府采购法》，在专门针对社工激励、社工服务评估、社工服务监督等方面尚未有专门的法律规定，由此，政府购买社工服务在实践中遭遇到许多问题，只有积极推进政府购买社会工作服务方面的法治建设，才能全方位地推动政府购买社工服务的发展。
第二，政府拨款滞后。
政府购买社工服务成为社工机构资金来源的主要组成部分，政府掌握着社工机构的经济命脉。如果政府购买社工服务的资金拨付滞后，既会导致社工机构陷入经费困境，又会阻碍项目的正常运行。
（三）政府购买社工服务力度不足
现阶段，我国政府购买社工服务处于起步阶段，各地区仍处于摸索阶段，对于中部地区而言，政府扶持的力度更加有限。政府对购买服务的资金供给尚未进入常态化，即政府并没有将其纳入公共财政预算。同时，项目资金额度一般在5万元至10万元之间，项目资金满足不了服务的持续开展，更难以维系机构的长远发展。
（四）政府评估机制不健全
评估是政府有效监测政府购买社工服务项目开展情况和检验服务效果的手段。本章中所指的政府评估机制是政府的行政监督和第三方评估。从评估人员的结构来看，评估由评估机构工作人员、聘请的高校专业教师以及社会工作师组成，分别对社工机构服务开展情况和资金使用情况进行评估。从评估标准来说，由第三方机构制定的评估标准存在不合理性和随意性的问题，且评估标准太宽泛，缺乏针对性。从评估过程来看，评估过程主要分为以下几个阶段：一是项目主要负责人将项目开展情况以PPT的形式汇报；二是专业评估机构对项目开展的文档资料（包括项目方案、服务记录、总结报告等）进行查阅评估，同时评估人员对项目参与者提问以深入了解项目开展情况；三是评估人员根据文档材料的情况和交流的情况总结项目开展的成效和不足。
二 社工机构层面
（一） 社工机构缺乏独立性
当前，政府主导、民间运作是政府购买社工服务的主要运作方式。原则上，政府给予社工机构资金支持，应当给予社工机构一定的自主权，但是实际上，有些政府部门对社会工作表现出不认可、不信任的态度，将机构的社工当作社区工作者使用，将一些比较繁杂的行政性事务交给机构的社工完成，造成社工在项目中所花的精力大大减少，影响了项目的正常开展，项目的服务效果可想而知。
（二） 资金短缺，渠道单一
我国社工机构的收入大多依靠政府的资助，而政府资助往往是短暂性的。通常是项目结束后，资金所剩无几，机构就会陷入资金短缺的危机，只有等待下一次项目的申报来获得资金。一旦断了经费支持，机构就形同虚设。这样单一的资金来源渠道造成社工机构资金短缺。
（三）社工机构专业服务能力欠缺
社工机构得以生存和发展的关键性因素就是专业服务能力。而专业服务能力是一个社工机构的生命和灵魂，由于缺乏专业服务能力，社工机构的发展堪忧，这在很大程度上制约了社工机构的发展。
案例1
A机构是一家依托社区为社区居民以及有需要的服务对象提供多样化服务的民办社工机构。机构最早由社区居委会主任创办，目前机构由1名专职社工，4名兼职社工以及若干志愿者组成。专职社工的数量在整个机构社工的比例非常低，不足三分之一。而在兼职社工中，有一半则是社区干部。
案例2
B机构是一家由社会爱心人士自发组织的以从事社会公益活动为目的的非营利性组织。在人员设置上，专职管理人员1名，专职社工1名，兼职管理人员4名，兼职社工18名，志愿者若干名。由此可知，专职社工在整个社工队伍里占的比例非常小。
案例3
C机构是一家由社会工作专业教师创办的社工机构，其成员包括6名成员和志愿者若干，尽管都考取了社工证书，但其中几乎都是兼职社工，他们有一份稳定的工作，在本职工作之外做着自己热爱的社工事业，既能带来部分收入，也能实现自身的公益理想。
据了解，A机构是由社区干部创办的社工机构，社区干部能够结合自身优势为社区居民带来福祉，但是，社区干部由于具有双重身份，并且社区居委会的行政性事务繁多，难以将全部精力投入社工事业，而社区干部则是基于行政性工作的惯性思维和多年基层工作经验来开展社工服务，很难将社工专业知识和理论运用到实践中，这必然导致社工服务的行政化。B机构是由社会爱心人士创办的社工机构，创办者基于一种奉献精神投入社工事业，但自身缺乏相关的理论知识，加之时间和精力非常有限，且专职社工人数较少，开展项目的效果可想而知。C机构是由高校教师创办的社工机构，教师本身具备强大的理论知识储备，但同样存在投入少和专职社工少等问题，阻碍了社工机构的发展，难以将社工服务持续有效地开展下去。
三 社会工作者层面
（一）社会工作者专业化水平不足
社工是服务的执行者和实施主体，直接关系着项目开展的专业水平、完成质量和服务成效，社工的专业化水平不高将影响项目的服务成效。据调研可知，A机构由5名社工专职人员组成，其中2名原为社区工作人员，1名为民政局的工作人员，还有1名会计和1名一线社工。其余均为周边高校的社工专业学生以及专业医疗志愿服务组织作为机构的义工队伍。而持证上岗的社工，实际上也不是全职社工，都是兼职人员。
（二）社工和志愿者队伍流动性大
社工机构中的社工人员很多都是社区公职人员，因此，他们除了从事社工行业，还要兼顾自己的工作，由此他们具备了双重身份。一方面，他们要处理政府交办的行政性事务；另一方面，又凭着一腔热血从事社工行业。他们的时间和精力有限，再加上社工理论知识薄弱，他们在开展服务的过程中，常常只是凭着自身的经验来开展服务，势必会影响服务的效果。作为社工机构中直接提供服务的中坚力量——一线社工，他们的工资待遇比较低，机构无法为他们统一购置社保，导致社工机构一线社工人员极其不稳定，部分社工不得不放弃这个行业。另外，由于专职人员较少，社工服务的开展就较为依赖志愿者，而志愿者常常流动性较大，社工实习生在社工机构实习之后纷纷走向沿海发达地区，流失率很高。
四 服务环境层面
（一）社会对社工认知度较低
在计划经济时代，人们受传统观念的影响，遇到问题习惯于求助政府，人们不习惯于将个人真实的问题暴露出来，这对社工服务的开展是一个很大的阻碍因素。当前，我国正处于社会转型期，经济和社会发展速度不断加快，各种社会问题也日益凸显。面对这种错综复杂的情况，政府必须转变职能，发挥更多的社会力量解决社会问题，社工机构在这种背景下孕育而生。但是，目前的社会环境并没有真正接受社工这种新生事物，因此，它的发展需要一个较长的过程。
（二）服务对象对社工服务认知度不高
由于社会工作职业发展在我国刚刚起步，社会工作服务在居民中的影响力还不够大，对于政府购买社工服务，目前居民缺乏一定的认知度。社工在开展服务时，理应要与社区居民保持密切的联系，这是服务开展的基础和前提。但是，居民对社工人员的概念并不是那么清晰，总是认为社工是政府部门派来的工作人员。社工开展的服务常常被认为是一般性的公益性服务，与其他的服务没有什么区别，可见居民并没有真正理解社工机构的性质以及社工服务。从社区居民自身来讲，一般不管谁来提供服务，只要有服务就行。对他们而言，只要能给他们带来“好处”，他们都接受。在作需求调研时，笔者了解到，居民都不知道社工是干什么的，误以为社工是居委会干部的工作。当社工开展服务时，当地居民还以为社工是做公益服务的。