第二节 “居家扶助型”养老模式概述

一 “居家扶助型”养老模式的内涵

“居家扶助型”养老模式立足于家庭、政府和社会，针对农村 60 岁及以上的失能老年人，由其子女、亲属、邻居、朋友或陌生人等在经过培训后承担居家照护服务工作，并根据照护服务提供者的工作强度获得政府部门发放的一定金额的资金补贴，该补贴可以直接由政府部门发给照护服务提供者，也可以委托第三方机构发放，还可以先发给失能老年人，再由其对补贴资金进行分配（间接发给照护服务提供者）。通俗地讲，“居家扶助型”养老模式是以家庭为养老载体，让农村失能老年人居住在自己的家中接受来自家庭或家庭外部人员的照护服务，并且老年人养老资源的支持力由家庭和政府共同承担。“居家扶助型”养老模式在一定程度上借鉴了南京市“家属照料型”养老模式和美国“居家扶助服务”模式，是一种适用于农村失能老年人养老需求特点（例如不脱离家庭亲情）的新型居家养老方式，是家庭养老模式和社会养老模式的有机结合，其实质是社会化的养老模式。“居家扶助型”养老模式的提出并不是以替代传统的养老模式为目的，而是给予农村失能老年人更多的选择，是对传统养老模式的有益补充。

二 “居家扶助型”养老模式的核心要素

实施对象、资金来源以及准入机制等问题是“居家扶助型”养老模式的核心要素，本小节先对核心要素进行简要介绍，在本书第7章如何构建“居家扶助型”养老模式的具体机制时再做系统性论述。

（一）实施步骤及覆盖对象

为了使“居家扶助型”养老模式在全国农村地区全面、顺利且稳定的实施，可以遵循“由点到线，由线到面”的实施原则，即将模式的运行分为试行发展（试点）阶段和成熟发展（推广）两个阶段。首先，试行阶段包括两个层次，一是照护对象的覆盖范围实行“由点到线”，即针对农村身体失能的弱势群体，如五保人员、低保人员、失独家庭、70 周岁及以上的计生特扶老人及百岁老人等，为缓解此人群养老照护问题的矛盾，先行对这部分人群实施具有福利特性的“居家扶助型”养老模式。二是在地理范围上也实行“由点到线”，即在全国范围内正式推广该养老模式之前，先选择一些具有代表性的农村地区进行试点，投石问路，趋利避害。其次，通过试点后，“居家扶助型”养老模式的服务体系构建已较为完善，已具备在全国农村进行推广的条件，此时将该养老模式的覆盖范围扩大到农村 60 岁及以上的全部失能人员，并在全国所有农村地区推行，由此完成“由线到面”的发展。

（二）资金来源

根据“居家扶助型”养老模式的实施步骤，可以将政府提供照护服务补贴金的来源分为两个阶段。在养老模式实施的第一阶段，无论是试点还是面向全国的农村弱势群体，照护服务补贴金全部来源于政府。此时，中央、省级和市级政府共同出资提供照护服务补贴金，其中中央政府设定并承担为照护服务提供者提供的照护服务补贴金的基准线，省级政府和市级政府则根据各地区的经济发展水平按照基准线的一定比例提供照护服务补贴金。由于照护服务补贴金的额度较低（如南京的市级地区实施的补贴金仅为 300—400元），所以短期内不会对政府财政造成过大压力。但由于此阶段提供给照护服务者的补贴金较低，不利于激励子女、亲属、邻居、留守妇女等潜在照护服务提供者参与其中，同时也不能惠及所有老年人，可能会使得该养老模式中途“崩溃”。因此，在模式实施的第二阶段，即当覆盖对象扩大到农村所有失能老年人时，支付给照护服务提供者的补贴资金可来源于由商业保险公司经营的不以营利为目的的政策性长期护理保险（保费由投保人和政府按比例分摊）或是社会保险性质的社会性长期护理保险，即如果被保险人——农村居民发生失能照护费用支出，则保险公司或政府社保机构以现金方式进行补偿，继而由被保险人（失能老年人）自己通过聘用家人、朋友、邻居等进行照护，并且失能老年人可亲自或授权第三方机构将保险金的一定比例（部分或全部）作为照护补贴金支付给照护服务提供者。

（三）准入机制

1.年龄标准。关于申请人年龄起点，可将年龄设定为60岁及以上的农村老年人，一旦其身体发生失能情况，可申请采用“居家扶助型”养老模式得到照护服务资源。

2.失能等级。“居家扶助型”养老模式的准入机制之一为申请者必须为身体失能人员。根据ADL标准可将失能等级分为轻、中和重三种程度，本书建议农村各地区政府重点考虑将中度失能和重度失能老年人纳入“居家扶助型”养老模式中来，同时根据本地区的财政补贴能力决定是否将轻度失能老人也纳入“居家扶助型”养老模式中。

3.经济标准。在“居家扶助型”养老模式运行的第一阶段，申请人必须属于以上五类特殊人群之一，且家庭人均收入不能高于当地政府公告的最低生活标准。可用于养老的可计量资产（必要的交通工具和住房除外）不得高于“居家扶助型”养老模式特设负责机构规定的某一个资产额，这个资产额是在考虑该地区的生活成本、养老成本等因素基础上得出来的最低生活保障资产金额。在“居家扶助型”养老模式运行的第二阶段，申请人为按照规定缴纳了政策性或社会性长期护理保险金的农村居民。

（四）服务项目及标准

申请人通过“居家扶助型”养老模式的资格审核之后，按照其失能等级给付现金补贴。相关政府部门每月定期划转到失能老年人的专用照护补贴金账户。失能老年人的现金补贴可以使用在以下三个方面：一是可以聘用能够为自己提供照护服务的人员，包括自己的家人、朋友、邻居或陌生人，在照护者按质按量提供照护服务之后，失能老年人将照护补贴金的部分或全部支付给照护者；二是可以用来购买由专业医疗照护人员提供的医疗照护服务，如打针、换药等专业性服务；三是可以用来购买辅助生活设施用品（需限定使用比例）。照护者提供的照护服务包括为失能老年人洗漱、梳头发、穿衣服、洗衣服、打扫卫生、准备饭菜、喂饭、喂药、陪聊、陪同就医等服务。

（五）监督

为了保证现金补贴的有效使用，政府相关部门会对失能老年人的现金使用状况及照护者提供的照护服务质量进行定期检查，并辅助不定期的抽查，以确保“居家扶助型”养老模式能够在农村地区发挥出应有的作用。

三 “居家扶助型”养老模式的特点

结合“居家扶助型”养老模式的概念及与其他养老模式的比较分析，本书得出“居家扶助型”养老模式以下四个特点。

（一）照护服务主体的双向选择性

“居家扶助型”养老模式照护服务主体的自主选择性主要表现在两个方面。一方面，照护服务的需求方（接受者）——失能老年人在选择由谁来照护自己、在哪些方面进行照护以及照护的时间上具有自主性，即失能老年人可结合自己的照护偏好灵活选择照护服务的“人”“内容”和“时间”。老年人应是养老服务的核心，老年人感受才是服务好坏的检验标准。“居家扶助型”养老模式将老年人的照护需求放在了核心位置，从而有助于提高失能老年人对养老服务的满意度；另一方面，照护服务的供给方（提供者）——提供照护服务者在照护对象、照护哪种失能等级的老年人以及照护的内容和时间选择上也同样具有自主性，可根据自己的偏好进行选择。综上，“居家扶助型”养老模式是一个需求方和供给方在具有自主选择性的基础上进行相互匹配的机制，具有双向选择性。

（二）照护服务供给主体及内容的多样性

“居家扶助型”养老模式的多样性由双向选择性这一特点引申而来。一方面，照护服务的提供者既可以是自己的家人，也可以是朋友、邻居、甚至是陌生人。从此方面考虑，照护服务的供给主体具有多样性。另一方面，照护服务提供者可以选择自己愿意供给的照护服务内容，从此方面考虑，照护服务的供给内容也具有多样性。因此，“居家扶助型”养老模式可以让照护服务需求者能从多样性的照护服务供给主体和内容中获得最高的照护收益。

（三）政府的照护补贴具有激励性

在“居家扶助型”养老模式下，政府部门向照护失能老年人的亲属、朋友、邻居等照护服务提供者（直接或间接）发放补助金这一具有福利性质的举措（多元福利主义理论的实际应用），实质上是政府为养老服务“买单”的行为，能彰显出政府在农村养老服务问题上的重视及大力支持。政府提供照护资金补助的政策能够激励老年人的亲属及身边的人积极参与到农村养老服务的供给中来，使得老人在熟悉的生活环境中和熟人的照护下能享受到高水平的亲情关怀和精神慰藉。同时，补贴制度的存在能够激励部分潜在的农村居民成为照护服务的供给者，从而在一定程度上促进我国农村地区照护资源的合理配置与利用。

（四）重视培育我国照护服务的人力资源

为了确保照护服务提供者的服务质量，政府相关部门定期会对照护服务提供者开展照护服务培训课程。同时，在“居家扶助型”养老模式实施的过程中，政府可委托第三方测评机构对照护服务者提供的服务进行定期或不定期的测评，保证照护服务的质量。因此，“居家扶助型”养老模式下，失能老年人的子女、亲属、朋友、邻居等在经过培训后加入我国养老服务供给大军，既保证了“居家扶助型”养老模式的养老服务质量也一定程度上填补了我国养老照护人员的缺口。