二 研究综述
环境标准法律制度作为环境保护法律制度中的基础性法律制度，受到了环境法学、环境管理学以及环境科学研究者的长期关注，形成了大量有关环境标准法律制度的研究成果。为了更好地对现有研究成果进行梳理，笔者将相关研究成果按照环境标准法律制度基本问题研究、环境标准制定法律制度研究以及环境标准适用法律制度三个类型进行梳理。
（一）环境标准法律制度基本问题的研究述评
针对环境标准法律制度基本问题的研究主要包括：环境标准的概念、环境标准的法律属性、环境标准法律制度的概念和体系结构，以及环境标准法律制度的价值目标四个问题。
1.环境标准的概念
环境标准是环境标准法律制度的逻辑起点。在我国，环境标准的定义最早来源于现已失效的《中华人民共和国环境保护标准管理办法》第3条，该条规定“环保标准是为了保护人群健康、社会物质财富和维持生态平衡，对大气、水、土壤等环境质量，对污染源、监测方法以及其他需要所制订的标准”。除此之外，有关环境标准的概念均在相关环境法学教材中有所阐释。金瑞林[7]，蔡守秋[8]，吕忠梅[9]，曹明德[10]，黄锡生、李希昆[11]，汪劲[12]，陈泉生[13]，常纪文、王宗延[14]，周训芳、李爱年[15]，王社坤[16]，黄明健[17]，史学瀛[18]，窦玉珍[19]等学者在其最新版教材中，均对环境标准的基本概念进行了界定。针对上述环境标准的基本概念，有学者指出：相关教材中的定义大都是根据《标准化法》和《环境标准管理办法》的规定进行的简单套取，难以区分环境标准与一般标准之间的不同。[20]但上述的概念中已经涵盖了环境标准核心内涵，足以廓清环境标准与一般标准之间的区别：首先，环境标准本质属于技术性规则，其规定了环境保护工作中的技术规范、技术指标、技术要求；其次，环境标准属于法定性规则，环境标准需要依据法律规定，由法定主体按照法定程序加以制定；最后，环境标准属于价值性规则，环境标准本身体现了国家在环境保护工作中的价值取向，而这种价值取向由标准制定时的环境状况、经济技术水平以及公民诉求共同决定。
亚洲开发银行对环境标准的定义是“为了维护资源环境价值，对某种物质或参量设置的允许极限含量”[21]。英国皇家环境污染委员会在报告中指出：“我们将环境标准理解为，任何对因人类活动所导致环境改变的可接受性的判断，将要满足如下条件（a）它是经过了某些考量之后，正式公布的，旨在适用于特定类型的案例；（b）由于它同特定的惩罚、奖励或者价值的联系，因此它被期待，将会对影响环境的行为施加正式的或非正式的影响。”[22]上述国外机构对于环境标准的定义，直截了当地阐明了环境标准的内涵特征，虽然由于法律制度的区别环境标准的法律地位在各国并不相同，但上述国外机构对环境标准的定义方式为环境标准概念的表达提供了可供参考的经验。正如有学者所言，环境标准概念应当避繁就简，直接突出环境标准的内涵特征，并指出环境标准是法律授权相关部门制定的用于控制污染、保护环境的各种技术规范的总称。[23]
2.环境标准的法律属性
环境标准的法律属性是现有研究中分歧较大的问题，早期的代表性学说有：（1）违法性判断准则说。认为污染物排放标准是衡量排污行为是否合法的判定依据，[24]认为“超标即违法”[25]。（2）环境法肯定说。主要为各类教材所采纳，认为环境标准是我国环境法体系中一个独立的、特殊的、重要的组成部分。[26]（3）环境法部分肯定说。认为只有强制性的环境标准具备了法规的性质，才属于环境法体系中不可缺少的组成部分，而推荐性环境标准不属于环境法律体系的组成部分。[27]（4）环境法关联说。该观点认为纯粹的环境标准并不属于法的范畴，即不具有环境法规的性质，但与环境法规有着紧密的联系，它只有与相关的法律规范结合成整体才属于环境法的体系。蔡守秋教授指出环境标准法是环境法的组成部分，而环境标准只有与有关环境标准的法律规定即环境标准法结合在一起，才能共同形成环境法体系中的组成部分。[28]王灿发教授也认为，仅仅把环境标准作为环境法体系的组成部分是不全面的，因为环境标准仅是对环境保护的各项技术要求加以限定的规范，其本身不能确定自己的作用、效力以及违反标准要求的法律责任；它只有与关于环境标准管理的法律、法规结合在一起，才能构成完整的法律规范。[29]（5）环境法否定说。强制性环境标准本身不属于法的规范，其具体适用需附于环境行政决定即公法上的判断……环境标准不具有判断或决定平等主体间是否存在环境妨害或者侵害的法的效力。[30]
随着环境法理论的不断发展，对于环境标准法律属性的认识也不断深入。杨朝霞从六个方面论述了上述早期观点存在的不足之处，并经过与环境标准文件、环境标准值、环境标准法律规范和环境标准法律制度等相关概念的辨析后，指出环境标准是由具有规章制定权限的行政主体经过非严格立法程序的法定程序而制定，内容构成和编排体例不同于行政规章，缺乏法律规范的完整结构而无独立的法律意义，但可以被准用性法律规范援引作为该规范的构成要素，因而被赋予相应的法律效力和法律意义的行政规范性文件。[31]环境标准的行政性规则说近年来也逐渐为大多数学者所接受，进而成为环境标准法律属性的主流学说，持有相似观点的学者有宋华琳[32]，栾志红[33]，常纪文[34]，张晏、汪劲[35]，白贵秀[36]，施志源[37]等。
虽然对于环境标准的法律属性问题学界已出现达成统一的趋势，但梳理环境标准属性争议不难发现，困扰准确认识环境标准性质的根源，在于环境法与环境标准的关系问题以及环境标准法律制度范畴的问题。在展开进行进一步研究的过程中应当注意以下问题：第一，环境标准是环境法实施的重要依据和保障，并不等于环境标准本身属于环境法组成部分。第二，环境标准虽然属于具有价值性、法定性的规范性文件，但这些特征只是法律规范的必要而非充分条件，具有这些特征不能说明环境标准具备法律规范的性质。第三，属于环境法组成部分的规则，应当是指有关环境标准的法律规则，而这些法律规则共同构成了环境标准法律制度。环境法理论研究的重点应当侧重于环境标准法律制度中相关法律规则的研究，而非高度专业性、技术性的环境标准规范本身。
3.环境标准法律制度
在有关环境标准法律性质的学说中，“环境法关联性说”虽然未能直接解决环境标准的法律性质问题，但其观点基本阐明了环境标准、环境标准法与环境标准法律制度之间的关系。蔡守秋教授认为，环境标准法是指因环境标准而发生的社会关系的法律规范的总称，是有关制定、实施、管理环境标准的法律规范的总体。[38]王灿发教授认为，环境标准法即指环境标准及其管理的法律规范的总称，它是由环境标准管理的法律、法规和各种环境标准共同组成。[39]由此可见，环境标准法是环境标准间接作用于社会关系的桥梁，而一系列环境标准法律规范便构成了环境标准法律制度。
在现有研究中有关环境标准法律制度的表述较为混乱，有的称为“环境标准制度”，有的称为“环境标准法”，故在对相关成果的梳理中应注意甄别。有学者认为，环境标准制度是指有关规定环境标准的制定、修改、分类、分级、标准限值、法律效力、法律意义、适用和监督的有关法律规范与文件所组成的整体。其包括：（1）环境标准文件；（2）管理性环境标准法律规范；（3）准用性环境标准法律规范。[40]有的学者则概括了环境标准制度的内容、主体、客体及其特征，其中内容包括：环境标准本身规定的内容和环境标准法律规定形成的具有法律约束力的内容；主体包括：环境标准的制定主体和环境标准的适用主体；客体包括：制定环境标准的行为和适用环境标准的行为；特征在于其二元特征，即环境标准制定和适用的有机结合。[41]从相关观点中不难发现，对于环境标准法律制度范围的界定学界尚未统一，而前述蔡守秋教授和王灿发教授观点的不同之处也在于环境标准法律制度的范围。综合现有观点，环境标准法律制度可能包含以下三个部分：第一，环境标准文件；第二，环境标准管理法律制度；第三，环境标准效力法律制度。从逻辑上讲，在确定环境标准属于行政规则，将其排除在法律规范的范围之外后，其本身就不应纳入环境标准法律制度之中，故而在探析环境标准法律制度具体体系结构时，应当将其排除在外。
现有的环境标准法律制度在实践之中暴露出了诸多方面的不足，直接影响了我国整体环境法运行的效果。针对环境标准法律制度存在的问题，学界进行了大量的研究。现有的研究成果主要表明了环境标准法律制度存在以下三个方面的问题：第一，环境标准援引法律制度的缺位。第二，环境标准制定修订法律制度的不完善，其具体表现为环境标准制定程序的残缺和环境标准修订程序的虚位。第三，环境标准适用法律制度的混乱，一方面，未能突出环境标准在确保落实国家环境保护义务中对政府的制约效力；另一方面，未能理顺环境标准作为国家对私人主体实施环境规制的约束效力。
4.环境标准法律制度的价值目标
环境标准法律制度作为环境法体系中的具体法律制度，其制度目标既需要与现阶段整体环境法的价值目标相契合，又需要突出其自身制度的特色。在2014年全面修订《环境保护法》之后，我国环境法整体的价值目标从原有立法中的“促社会主义现代化建设的发展”转向了“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。[42]虽然2015年后在此指引下，我国出台了多项环境标准，[43]但仍无法改变我国现有整体以“经济优先”为导向的环境标准法律制度价值目标取向。
针对上述问题，现有部分研究指出我国环境标准法律制度中未能树立健康价值理念，[44]没有确立保障人体健康的核心地位，同时过于注重技术标准而轻视价值标准。[45]现有目标取向与建设生态文明的时代要求不相协调，把人与自然的和谐相处放在了相对次要的位置，与建设生态文明的时代要求不相符合。[46]导致现有环境标准体系中健康价值导向不明确，[47]标准项目中污染防治指标和公众健康指标混同不分，[48]存在环境标准与健康保护之间的严重脱节。[49]
现有研究针对环境标准法律制度在价值目标体系上的偏差，在未来价值目标选择的问题上，基本形成了“人体健康保障说”和“二元可持续发展说”两种类型的学说。“人体健康保障说”认为，未来应确立保障人体健康在环境标准法律制度中的核心地位。其理由在于：保障人体健康是环境法律的核心价值追求，环境标准是环境法律保障人体健康的制度路径[50]和健康价值诉求的载体[51]。“二元可持续发展说”认为，未来应确立保护环境平衡经济发展的二元可持续发展理念。其理由在于：在中国当前的具体国情下，运用环境法阻止环境状况急剧恶化的势头，是现阶段环境法的侧重。[52]环境标准法律制度的价值目标应与现阶段环境法的价值目标相适应，应当在环境保护与经济发展之间寻求均衡点。[53]结合现阶段的情况，以“二元论”为基础的“可持续发展”的理论应当是比较恰当的选择。[54]张晏、汪劲则提出了折中的解决方案，建议借鉴美国、日本的做法对不同类型的环境标准分别设置其价值标准。[55]
从现有有关环境标准法律制度价值目标的研究成果来看，其制度目标正在经历着从“经济优先兼顾环境保护”转向“在保护环境的前提下平衡经济的发展”，但制度目标的具体表达方式尚未达成一致，需要在未来的研究中予以明确。
（二）环境标准制定修订法律制度的研究述评
现有针对环境标准制定法律制度的研究主要围绕环境标准制定依据、环境标准制定制度和环境标准修订制度三个方面展开。针对环境标准制定依据的研究主要针对环境基准研究的制度保障不足而展开；环境标准制定制度的不足主要包括编制主体的选择、公众参与程序以及其他程序问题三个方面；对环境标准修订制度的讨论则主要针对实施评估和定期复审问题。
1.环境标准制定依据
现有环境标准的科学性不强，已成为现有研究成果的基本共识。[56]而科学性本身又是环境标准正当性的基础，[57]科学不足的背后暴露了我国环境基准研究的不足。长期以来，我国缺乏系统的环境基准研究，现行环境标准大多是参照发达国家的环境基准或环境标准制定；[58]事实上，中国在自然地理条件、生态系统特征等方面与发达国家的差异，使得现行环境标准难以适应我国环境管理工作的需求，导致对环境“过保护”或“欠保护”的现象普遍存在。[59]
系统的环境基准研究是科学制定环境标准的基本前提，国外学者Fernández将环境标准分为3个等级：（1）屏蔽值（screening value），表示能引起潜在生态功能失调时污染物的浓度水平；（2）清洁目标（clean-up targets），即表示修复过程中有待达成的目标，一般是在修复所需的费用和生态效益之间进行平衡后所做出的决策，有时相当于屏蔽值；（3）应急值（intervention value），表示立即需要采取清洁和控制措施的严重污染指示浓度。[60]此分类说明了环境标准对于环境基准的高度依赖，因为相关指标的设计均需要以环境基准为基础。
可见，加强环境基准研究的制度保障是未来环境标准法律制度乃至整体环境法制度建设的重要内容，这也是为何2014年在全面修订《环境保护法》时，在有关环境质量标准的条文中专款规定“国家鼓励开展环境基准研究”[61]。现有研究也指明有关环境基准的制度设计需要注意以下几个问题：首先，由于环境基准属于自然科学研究的范畴，因此相关的工作应最大限度地减少或者排除科学因素特别是环保管理机构的影响和干扰。[62]其次，由于环境基准研究一般周期长、耗资大，尤其是准确的环境基准资料的获得需要较长的时间。因此，国家在资助这类研究项目或课题时，必须有连续的高投入来维持。[63]最后，环境基准的研究受制于研究介质和对象的自然可变性，可能导致结果存在不一致性。因此，需要两家以上的研究机构独立展开研究，以便获取数据进行比较并矫正。[64]
综合现有研究不难发现，强化环境基准研究的制度保障是推进环境标准科学化的必要手段。故而，在未来，一方面应当明确环境基准作为环境标准制定依据的基础性地位；另一方面也应当将强化环境基准研究保障制度作为环境标准制定修订法律制度的有机组成部分。
2.环境标准制定制度
第一，环境标准的编制主体。前述对于环境标准制定依据和环境基准的研究只能解决认识手段科学性不足的问题，而环境标准的科学、合理，还需环境标准制定主体制度的保障。现有研究认为我国环境标准的制定主体存在中立性不足[65]、主体单一[66]等问题。针对中立性不足的问题，现有研究主要指向通过引入公众参与的方式加以解决；而针对主体单一的问题，学者主张在未来应确立通过环境保护主管部门牵头，多部门配合协调的模式加以解决[67]。
第二，环境标准制定的公众参与。环境标准虽然不是正式法律渊源，但其作为环境行政的起点，为所有环境行政政策指明了基本方向和目标数值，实质上它与国民的生活和福利具有比法规更加重大的关系。因此，环境标准的设定，有必要通过民主讨论的过程使其反映民意从而授予其应有的正当性。[68]此外，环境标准本身就是以环境基准为依据，结合现有技术条件、经济发展水平、环境状况，在经过利益衡量和妥协之后的产物，其具有天然的利益冲突的特征。[69]众多的研究成果也将公众参与不足视为现有环境标准法律制度的重要不足，并且将加强公众参与、意见征集作为日后环境标准法律制度完善的重要方向。[70]
但现有研究仅仅停留在宏观主张的层面，并未能针对环境标准制定过程的特点提出具有可操作性的完善建议。环境标准由于其本身技术性、科学性的特征，在参与制度的设计过程中需要注意其特征，结合公众参与阶梯理论，在明确参与的目标、强度等问题后，建立环境标准制定中的公众参与制度。公众参与阶梯理论主要用以确定不同类型公众参与的特点，并结合其特征设计具体公众参与制度。Sherry R.Arnstein首先提出公众参与阶梯理论，按参与程度由低到高将其分为教育、治疗、告知、咨询、安抚、合作、授权、公民控告八个阶梯。[71]D.M.Connor认为原阶梯理论存在局限，并构建了自下向上分别为教育、信息反馈、咨询、共同规划、调解、诉讼和解决/预防的新参与阶梯，试图更加系统地预防和解决具体政策项目中的公共争议。[72]John Clayton Thomas从公共管理的角度，以参与的目的为标准，将公众参与划分为以获取信息为目标的和以增强决策可接受性为目标的两种类型，并指出后者的参与深度和强度均高于前者。[73]
第三，环境标准制定程序的其他问题。在现有研究中有学者指出，环境标准制定缺乏整体规划，导致标准的前瞻性和预见性不够。标准的制定者不能宏观把握只能是等环境管理中出现了这样或那样的问题后，才针对这些问题来制定相应的标准。环境标准的出台到实施间隔的时间很短，使企业毫无技术准备，所以标准实施起来很难。[74]企业不知道5年后或10年后要实行什么标准，无法提前进行技术上的准备。[75]但相关学者并未在相关成果中提出相应的解决办法，故需在未来的研究中予以关注。
3.环境标准修订制度
虽然《中华人民共和国标准化法实施条例》（以下简称《标准化法实施条例》）规定环境标准实施后要适时进行复审，复审周期一般不超过5年，但由于具体涉及环境标准的专门性法律、法规没有规定确切的复审修订时间，也没有一套对环境标准的实施效果进行适时评价的机制，致使许多环境标准难以得到及时修订。[76]在现有研究中，环境标准实施评估机制的缺失已成为学界的共识，几乎每个涉及环境标准管理制度的研究成果中均存在“缺乏有效的实施评估机制，应在未来的完善中建立切实可行的实施评估机制”的类似表述，但大多数成果未能明确未来的完善路径。
现有研究成果中，“日落条款”模式是解决上述问题最为系统和最有可操作性的方案，适用于环境标准领域的“日落条款”是在定期复审意义上的日落条款，该研究指出此类型“日落条款”在环境标准领域中具有以下三个方面的作用：第一，可以平衡法的稳定性与灵活性；第二，可以增强环境标准修订的可预见性；第三，可以增加环境标准修订的正当性。并且应当按照以下方案设计“日落条款”：首先，明确界定日落期限和期限届满效力；其次，完善实施后效果的评估工作；最后，完善环境标准的修订程序。[77]有学者也指出相应的实施后评估应成为起草单位的义务和责任。[78]需要注意的是“日落条款”是从内部对环境标准评估修订进行的约束，其虽然能够较好地解决环境标准的定期更新问题，但无法很好地应对环境标准的直接性缺陷，因此在进一步研究中需要对此问题予以关注。
（三）环境标准适用法律制度的研究述评
近年来，关于环境标准适用法律制度的研究逐渐受到学界的关注，而研究的具体问题则涉及环境标准侵权法效力、环境标准刑法效力以及环境标准对政府约束力的问题，其中对环境标准侵权法效力的探讨成为现阶段对环境标准适用法律制度研究的一大热点。
1.环境标准侵权法效力
对环境标准侵权法效力的研究是环境标准适用法律制度研究中，起步最早、成果最多、研究最为深入的领域。此领域的研究可以分为两个阶段，第一个阶段较多地采用“一刀切”的研究路径，要么全面地承认环境标准在侵权法领域中的效力；要么全面地否定环境标准在侵权法领域中的效力。第二个阶段抛弃了“一刀切”的研究路径，开始结合不同类型环境污染以及不同类型环境标准的特点，讨论环境标准的侵权法效力。
第一个阶段的研究对环境标准在侵权法领域中的效力持否定态度。最早对环境污染责任进行规定的为《民法通则》第124条，该条将“违反保护环境防止污染规定”作为承担民事责任的条件，通常认为此处的“规定”是指环境行政法律法规和相关环境标准。修订前《环境保护法》第41条第1款，则改变了环境污染民事责任的成立条件，不再以违反“规定”作为承担民事责任的条件。“国家环保局（91）环法函字第104号复函”是该阶段研究中否定环境标准效力的直接依据，该复函中指出“国家或者地方规定的污染物排放标准，只是环保部门决定排污单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据，而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限”。而《侵权责任法》、修订后的《环境保护法》以及《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称为《环境侵权司法解释》）等相关规定，则沿袭了修订前《环境保护法》第41条对于环境污染责任的立法模式。
一方面，单纯地否定环境标准在侵权法中效力的观点，受到了司法实践的挑战，由于《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（以下简称《噪声污染防治法》）中对于噪声的定义是以是否超过噪声排放标准为依据，故而在噪声污染侵权案件中频频出现以侵权行为人的噪声排放未超过排放标准为理由，而判决侵权责任不成立的案件。为回应理论和实践中的矛盾，有学者开始放弃“一刀切”的研究进路；另一方面，民法学界对环境标准等管制规范在侵权法上的意义认识也不断发生变化，逐渐开始承认环境标准在侵权法中的功能。[79]在此背景下，学者开始在对环境污染进行类型化分析后，根据不同类型环境污染的特点，讨论环境标准在责任认定中的效力。代表性观点包括：（1）以污染行为可标准化的程度不同，将环境污染分为行为可标准化程度较低的环境污染和行为可标准化程度较高的环境污染。[80]（2）以环境污染的作用机理不同，将环境污染分为实质型环境污染和拟制型环境污染。[81]（3）以污染致害要素的不同，将环境污染分为物质型污染和能量型污染。[82]上述观点的共同性在于，根据不同污染类型，确定环境标准的侵权法效力。有学者在认识到前述研究过度关注污染物排放标准的问题后，将研究的重点转向环境质量标准，进而构建环境质量标准的侵权法效力模型。[83]上述研究成果，要么过于关注污染物排放标准，要么过于关注环境质量标准，未能全面地把握整体环境标准的侵权法效力，在未来的研究中还有待进一步完善。
2.环境标准刑法效力
在风险规制领域中对于违反技术标准的行为，不仅科以行政处罚，而且还每每科以更具威慑、阻吓功能的刑罚。此类规范较少带有传统刑事犯罪中强烈的伦理否定评价色彩，而更多地在于在现代行政国家下为了预防具有高度不确定性的风险，在这些具有高度专业性的技术领域，设置确保行政义务履行的制度，从而可以更好地跟上科技进步和社会变迁的步伐。[84]
技术标准在刑法中的效力更多的是通过空白构成要件而产生的，空白构成要件往往相对法定犯构成要件确定具体内容而言，其本质上是需要补充的构成要件，而所需补充的要素往往是规范性要素，只有待行政法规范乃至技术标准补充空白之后，才能成为完整的构成要件。其效力具体体现在以下两个方面：第一，对我国刑法典分则中某些用语和概念的解释与认定，必须以技术标准为依据。构成要件的不法内涵完全决定于技术标准，技术标准事实上构成了判断罪与非罪界限的重要基准。第二，我国刑法典分则部分，直接将相对人违反技术标准的作为或不作为，作为刑法的构成要件。[85]虽然技术标准的效力受到了罪刑法定原则主张者的质疑，但有学者指出，空白刑法规范中规定了犯罪的法定刑，而由行政法规来补充确定具体的罪状，可以说在原则上符合法律专属性原则，[86]无论是环境标准以法规命令还是规范具体化行政规则的形式出现，都对刑事法院具有拘束力[87]。
3.环境标准对政府的约束效力
近年来随着环境法学界对于环境保护国家义务研究的不断深入，[88]环境标准作为国家实现环境保护义务的重要方式，其本身对于政府的约束效力也逐渐为环境法学者所关注。有学者指出环境质量标准的核心作用在于对各级人民政府的约束，但是现有环境标准效力法律制度，未对环境质量不达标的责任后果作出明确的规定，导致环境质量标准的核心作用未能得到发挥和体现。[89]有学者指明环境标准对政府的约束效力是环境标准法律效力的核心和关键一环，并从构建政府环境义务和政府环境责任的角度指出，环境标准既可以作为明确政府环境义务的依据，也可以作为追究政府环境责任的依据。[90]但不得不承认，相比较现阶段已经讨论较为深入的对环境标准侵权法效力的研究，现有关于环境标准对政府约束效力的研究尚处于起步阶段，相关研究内容还有待进一步深化。