第一节 研究背景与价值

国家整体改革的不断深化，国家治理体系改革、新型城镇化、教育综合改革等各项重大战略举措的实施，使西部民族地区城乡义务教育发展面临着新问题、新挑战和新任务，城乡师资质量的均衡供给成为加快西部民族地区城乡义务教育发展的关键支点，财政投入机制的改革则是重要前提和基本途径。实施城乡师资均衡财政保障机制研究，对丰富教育管理的特色化理论体系和城乡师资均衡实践路径的探索，具有启示意义和借鉴价值。

一 研究背景

（一）优质义务教育供给成为新型城镇化建设的必然要求

数据显示，1949年我国的城镇化率仅为10.6%，2018年已达到59.58%[2]，城镇化增长率达到43.13%。与高速增长率相伴随的却是较低的发展质量、城乡社会发展的差距、城乡人口生活质量的差距。应对片面快速发展所带来的城市病，我国政府提出了“以人为核心”的新型城镇化发展战略规划。结合已有的观点，所谓新型城镇化主要有两个层面的政策内涵：第一，城乡双向互动、共同发展，而非单向性的城市发展。从本质上讲，新型城镇化是现代文明建设成果普惠城乡社会的过程，是现代城市文明不断向农村扩散、农村与城市同步实现现代化的过程。第二，尊重利益相关者的发展意愿，保障城乡社会公众生存、发展的平等权利，由过去侧重“以物为本”的发展导向转化为侧重“以人为本”的发展取向。前者是新型城镇化的发展途径，是实现新型城镇化的前提基础；后者是新型城镇化的发展归宿，是新型城镇化建设的根本目的。正是基于此种关系的考虑，“2013—2020年中央一号文件”以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等重大政策，都将城乡公共资源、公共产品的配置，公共服务均等化作为重要内容加以阐述。[3]

义务教育是一项基本的公共服务产品，不仅是新型城镇化建设的基本内容，还是推动新型城镇化建设的关键因素，也是保障城乡居民平等权利的重要途径。一方面，义务教育处于国民教育体系的底层，对保障农村人力资源的供给质量具有奠基意义；另一方面，中国自古以来就有重视教育的文化传统，优质教育对人口具有巨大的吸引效应，从而形成优质教育对城镇化的推动与支持作用。教师是改善义务教育供给质量的前提。因此，在新型城镇化建设的背景下，如何通过高质量师资的有效供给实现优质义务教育的共享就显得尤为关键。从供给历史来看，与传统城镇化发展模式相对应，长期以来我国城乡师资建设遵循了一种非均衡型发展的逻辑。也就是说，按照非均等化的方式实施城乡师资队伍建设，师资建设的政策效果更多地为城市享有，导致城市、农村义务教育师资质量发展产生了差距。这也印证了“城镇化建设就是城市建设”的传统理念。显然，非均衡的发展逻辑不仅会造成社会公平问题的加剧，而且难以满足新型城镇化对高质量义务教育供给的要求。面对新型城镇化建设的政策环境，城乡师资发展应由非均衡型发展转化为整体结构性调整，即按照均等化发展的价值理念、采取非平均化的方式、加强对弱势贫困农村地区义务教育教师的支持力度，打破二元结构模式下所形成的农村义务教育师资建设的累积性弱势，形成公平的教师发展利益结构格局。在结构性调整政策体系中，相对应的投入保障是首要条件。我们究竟应通过什么样的政策设计，实现利益结构调整的政策效应，进而保障优质义务教育的供给均衡就成为必须面对的问题。

（二）城乡教师质量的持续改善成为教育综合改革的实施基础

改革开放四十余年来，面对经济社会发展的人才需求以及提升人口素质、保障受教育权利的种种压力，我国各级党委、政府进行了大量的实践探索。从“拨乱反正，恢复正常教育秩序，确立教育现代化的历史任务”，到“全面教育体制改革的开展”，再到“以‘经济主义’为发展特征的教育产业化、教育大跃进”的发展，再到“落实科学发展观、推动教育公平发展”，无不体现了我国对教育发展的重视和提升教育发展水平的决心和立场。纵观四十余年教育发展、改革的历程，我国教育发展规模迅速扩大、教育发展总体进入世界中等水平、逐步从人口大国向人力资源强国转变，并且全面实现“两基”，基础教育发展质量得以巩固，高等教育步入大众化阶段。可是，在数量增长和跨越式发展的背后，教育发展的结构性问题、公平性问题愈发凸显。随着经济的快速发展、人民生活水平的迅速提升，我国步入全面建成小康社会阶段，21世纪之初人均国内生产总值已经达到6000 美元以上，社会公众的生活需求由生存型消费向发展型消费转变，对自身素质的提升需求强烈、对社会发展的贡献意识得以强化、对政府公共服务质量的要求不断提高，特别是对公平享受优质义务教育的愿望迫切。我国教育改革面临的发展环境越来越复杂化，教育发展的多样性、复杂性等特征愈发明显。

面对教育发展的新形势、新特征，我国提出了深化教育领域综合改革的战略举措。综合改革的综合性既体现于覆盖范围的全面性，涉及国民教育体系各层级教育的发展；又体现于教育改革事项的多样性，涉及人才培养、办学体制机制等各种难点、热点问题的改革。然而，归根结底还是人的发展。从终极目标看，受教育者的发展是最终导向；从实现途径看，教师的发展是根本保障。无论是人才培养模式的改革，还是教育发展体制机制的改革，教师不仅是各项改革的直接受众，还是各项改革最为直接的落实者和实践者。因此，教师质量的提升就成为全面深化教育领域综合改革的实施基础。在党中央和各级政府的共同努力下，近年来西部民族地区义务教育师资的整体质量获得了极大的提升。特别是特岗教师政策的实施，使西部民族地区义务教育教师的数量、质量问题得以有效缓解。但是，受经济社会发展水平、义务教育发展基础、历史地理条件等综合性因素的影响，西部民族地区义务教育师资供给的结构性矛盾突出，城乡师资质量失衡尤为显著。在西部民族地区的贫困偏远地区、农村地区，优质师资短缺，教育教学骨干流失严重，农村优秀教师进城择校的现象普遍存在。虽然2015年《乡村教师支持计划（2015—2020年）》实施以来，西部民族地区农村教师的生活待遇和专业发展环境得到了明显改善，对西部民族地区农村教师质量的提升产生了巨大的推动作用，但是，受到原有基础和整体社会发展水平的制约，农村义务教育师资质量较低的现实仍然没有得到根本改变，难以满足地方群众对优质义务教育的需求，这也成为巩固与提升义务教育发展质量、推动教育领域综合改革的瓶颈。

（三）教师投入成为义务教育财政体制改革的着力点

新中国成立以来，基于“穷国办大教育，大国办穷教育”的发展背景，我国应对新形势、新挑战、新任务，不断调整义务教育财政体制，为我国义务教育的快速发展和改革创新奠定了物质条件。数据显示，2000年，全国教育经费总投入为3849.08亿元，财政性教育经费为2562.61亿元，财政性教育经费占国内生产总值比例为2.87%；2012年，全国教育经费总投入为27695.97亿元，财政性教育经费为22236.23亿元，财政性教育经费占国内生产总值比例为4.28%，首次突破财政性教育经费占国内生产总值4%的目标。[4] 进入21世纪的前12年，教育经费数量激增，教育经费总量、财政性教育经费总量、财政性教育经费占国内生产总值比例增长幅度分别达到620%、768%、1.41%。2018年，全国教育经费总投入为46143.00亿元，国家财政性教育经费为36995.77亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为4.11%，保持超过4%的比重要求稳定增长。[5]

就教育经费的使用结构而言，虽然我国教育经费的使用取向“由重硬件投入向重软件投入”转化、“由重规模扩张向重质量改善”转化，教师经费总量也逐年增长，但是与我国义务教育发展战略由数量普及向质量提升转型的需要相比，仍然存在一定的差距。那么，就应通过完善义务教育财政体制、优化义务教育教师投入保障机制，保障义务教育教师投入的稳定持续增长。

从义务教育投入体制的演变看，新中国成立后，我国确立了“高度集中、统收统支”的管理体制，尽管适应了当时高度集中的社会经济发展模式，可是限于经费数量、管理效率的缺陷，义务教育逐步确立了“统一领导、分级管理、条块结合、块块为主”的投入管理体制；伴随“划分收支、分级包干”的财政管理体制改革，义务教育形成了“地方负责、分级管理”的管理体制，义务教育投入纳入地方财政拨款、中央实行专项补助，最终构成了“省办大学，县办高中、乡办初中、村办小学”的教育财政体制。此种投入体制调动了地方发展义务教育的积极性，有效推动了义务教育实施范围快速拓展，实施效果却背离了“义务教育”公共产品的本质内涵，造成了义务教育不“义务”。再者，高度分散化的义务教育投入体制扩大了区域、城乡之间的教育发展差距。基于“地方负责，分级管理”投入体制弊端和农村税费改革的影响，我国义务教育投入的重心上移，形成“以县为主”的投入体制。在公共财政体制逐步确立、义务教育投入陷入困局的双重作用下，我国最终确立了“省级统筹，县级管理为主”的义务教育管理体制。中央、地方政府分类、分级共同承担义务教育投入的体制得以形成。

教师投入是义务教育投入的构成部分，在我国义务教育办学条件逐步改善、硬件设施条件逐步完备的背景下，教师投入将成为义务教育投入的核心内容。纵观义务教育财政体制改革历程，虽然教师投入的体制、机制改革方向日益清晰，义务教育经费保障机制改革后教师发展经费具备了制度性依据，但是从义务教育教师发展的需求来看，教师投入的缺口仍然较大，特别是广大农村地区中小学校，教师专业发展的平台建设、专业发展培训等经费亟待继续补充。针对提升义务教育质量的实践要求，我们究竟应如何设计义务教育教师经费保障机制，以实现教师发展与义务教育发展需求的政策性对接？如何科学合理地划分政府间的责任，在稳定增长国家投入的基础上，充分地调动地方政府、基层政府的投入积极性？如何在保障数量增长的同时，保障教师投入的实践针对性和实施效率？通过什么样的途径切实满足教师发展需求、建立基于实际需求充足度的投入制度，实现义务教育教师投入的稳定持续增长等，是我们必须加以面对的问题，也是新时期义务教育财政体制改革的重要内容。

二 研究价值

（一）理论价值

有助于教育均衡理论研究的深化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。与城市相比，城乡之间除了在发展的制度保障、外在硬件环境等方面的差距之外，人力资源质量的差距也是制约农村经济社会发展的主要因素之一。因此，城乡教育均衡发展就成为城乡经济社会发展一体化战略格局不可缺少的构成部分。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（下文中简称《纲要》）作为指导我国教育发展改革的纲领，既明确了教育发展目标，又提出了教育改革的政策途径。针对城乡教育均衡发展，《纲要》提出了“建立城乡一体化的义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”的政策路线。就城乡教育均衡发展的进程而言，我们很难在短期内“一步到位”，完善农村教育发展条件，实现初步教育均衡发展，是我国当前教育均衡发展的现实选择。从行动策略看，与教育经费、教育设施等硬件的改善相比，师资水平等软件的改善是重点更是难点。针对城乡教育均衡发展，尽管国家已经颁布出台了《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48号）等一系列重要政策，而且国内已经形成了一批有影响力的研究成果，可是城乡义务教育师资如何实现均衡配置、城乡义务教育师资均衡发展内涵的主旨是什么、城乡义务教育师资初步均衡的标准是什么等问题仍有待继续深化。本书紧紧抓住“区域”和“师资”这两个核心要素，以财政保障为切入点，在深入剖析城乡师资失衡内在成因的基础上，致力于城乡师资均衡发展财政保障机制的构建，拓展了义务教育均衡发展的理论研究空间，将有助于教育均衡理论研究的深化和教育均衡发展理论话语体系的构建。

有助于构建富有民族区域特色的教育管理理论。西部民族地区问题的特殊性不仅表现为少数民族的聚居性所引发的社会文化基础的独特性，也表现为社会发展的差异性所带来的社会问题的复杂性。首先，西部民族地区地理位置相对偏远，与政治经济文化中心的距离相对较远，再加上长期以来少数民族文化传统的影响，西部民族地区发展的区域性特征显著；其次，自然资源条件的限制，再加上相对封闭的社会发展环境，导致西部民族地区的经济基础薄弱、与东部发达地区的发展差距较大；最后，特定的社会文化基础也增强了西部民族地区社会问题的复杂性，不能简单地移植、套用其他地区的做法来解决西部民族地区的问题。教育是社会结构板块组成部分，虽然有其自身的发展规律，但是对所处社会环境的依赖性较强。西部民族地区独特的社会文化背景、经济社会发展基础共同造就了西部民族地区教育发展的独特性和复杂性。也正是基于这种独特性和复杂性，西部民族地区成为中国教育发展与改革的重点、难点地区。西部民族地区通常既属于西部欠发达地区，又是少数民族聚居区。面对经济社会发展的滞后性、社会文化基础的独特性共同作用形成的西部民族地区教育发展的复杂性，我们究竟应通过什么样的政策设计、怎样的管理方式，来推动西部民族地区又快又好地发展，是当前理论界和实践界共同关注的问题。要切实推动西部民族地区义务教育的均衡发展，就必须保障教育管理制度、形式的社会适应性，适应西部民族地区社会文化基础的同时，还应满足经济社会发展的现实需要。本书将“西部民族地区”作为研究界域，基于地方经济社会发展的实际，对城乡师资均衡发展问题进行分析，对西部民族地区义务教育管理运行的内在机制进行探索，对民族教育管理话语体系加以构建，以形成适应西部民族地区区域社会特征的教育管理理论模型，具有重要的启示意义。

（二）实践意义

有助于探索“提高西部民族地区义务教育质量，满足西部民族地区人民群众优质教育需求”的有效行动路径。改革开放以来，经过社会各界的共同努力，城乡义务教育获得快速发展。随着地方经济社会发展水平的不断提高和国家支持力度的不断加大，西部民族地区城乡义务教育改革与发展的势头强劲，城乡义务教育发展的软硬件条件不断改善，办学水平快速提升，有多项教育教学改革已步入国内先进行列。比如，宁夏南部山区的义务教育发展质量的改善显著。有研究表明，在全国31个省市区的教育发展指数排名之中，2012年宁夏位列第10位，位居中西部地区前列。[6] 可是，已经实现的“两基”在很大程度上还只是“数量”上的达标，义务教育质量仍然亟待提高，特别是农村、偏远贫困地区人民群众优质教育的需求难以充分满足，农村、偏远贫困地区优质师资数量短缺，骨干优秀教师大量流失，农村生源进城择校问题日益严重。义务教育对地方居民的吸引力弱化，对地方经济社会发展带动作用难以有效实现。义务教育作为民生建设的一项重要内容，在政府职能由经济建设型向公共服务型转变的基础上，提高义务教育质量，办人民满意的教育已成为政府、社会各界共同关注的焦点。正如2012年11月15日习近平总书记在十八届一中全会后中央政治局常委与中外记者见面会上所强调的：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”要增强社会公众的义务教育满意度，首先就应保障义务教育师资的供给质量。本书将城乡师资均衡配置作为论题，强调通过满足教师等利益相关者的需求来改进农村、偏远贫困地区的师资水平，对于探索有助于缩小城乡师资差距，提高城乡义务教育的质量，增强《乡村教师支持计划（2015—2020年）》的政策实效性，进而实现办人民满意教育目标的有效行动路径具有借鉴意义。

有助于建构“打破西部民族地区义务教育的弱势积累，增强西部民族地区城乡义务教育公平度”的实践对策。就中国的发展现实而言，不论是城市化的继续推进，还是城乡一体化发展战略的实施，都必须以城乡经济、社会的统筹发展与公平发展为前提。城乡教育是城乡社会发展的基础条件，同样应获得公正而均衡的发展，可资源数量的限制、制度设计的局限却造成了城乡教育公平问题的突出。首先是进城儿童如何才能公平享受优质教育的问题亟待解决；另外，各级地方政府在集中资源办好城镇教育的同时，如何实现有质量的城乡义务教育公平也成为城乡教育协调发展的关键。高水平的城乡师资则是实现有质量城乡义务教育公平的基础，反映出城乡师资均衡配置的重要意义。特殊的历史经济发展背景、复杂的社会文化发展基础，以及经济社会发展的必然性与偶然性因素，造就了西部民族地区教育发展样态的特定性。我们只有尊重西部民族地区的发展历史和现实基础，明确城乡义务教育均衡发展任务的长期性，抓住义务教育均衡发展的核心问题和突出矛盾，才能切实改善农村、偏远贫困地区的义务教育发展质量，有效推动城乡义务教育的均衡发展。信息网络技术的快速普及打破了偏远区位特征所造成的封闭性，一是城乡、区域之间义务教育发展的差距变得更为显现，西部民族地区人民群众对优质教育的渴望更为强烈；二是西部民族地区政府、社会公众在积极改善城乡义务教育质量的前提下，家长、学生、教师等教育利益相关者也在努力地进行教育选择，“以足投票”的方式迅速蔓延。上述两种倾向的双重作用增强了西部民族地区义务教育发展的实践压力和义务教育变革的复杂性。本书从“价值均等化”的理念出发，主张对农村、偏远贫困地区义务教育师资的改进实施“反哺”性的积极差别对待政策，以城乡师资发展的一体化为目标，有助于探寻倾斜弱势地区教师发展和全面提升弱势地区师资水平的策略，进而增强西部民族地区城乡义务教育的公正性。

有助于设计“加快西部民族地区的发展，带动西部民族地区经济、社会整体提升”的行动路线。中外近现代社会发展历史早已证明，经济社会的发展水平、现代文明程度的高低都离不开优质人力资源的奠基作用。晚清政府发动的洋务运动与日本的明治维新运动几乎同时发生，却产生了不同的改革效应，前者未能改变清政府走向灭亡的历史命运，后者则使日本成为资本主义强国。尽管政治社会制度的差异是客观存在的现实，可是人力资源质量的差距也是不容忽视的制约因素。在某种程度上，也正是基于优质人力资源对现代国家发展的价值和意义，美国经济学家西奥多·舒尔茨（Theodore Schultz）才会提出人力资本的概念。在社会激变、经济社会结构急剧变迁的历史背景下，改变西部民族地区贫穷落后的面貌，走内源性变革之路，将西部民族地区的后发劣势转化为后发优势，就应夯实西部民族地区的人力资源基础。改革开放使中国取得的经济发展成就为世人所称奇，成功的经验在于城市倾向的工业化快速发展之路。工业化通过创造大量的就业机会、吸收农村剩余劳动力、为农业发展提供技术支持，减少了农村的贫困人口数量、推动了农业生产效率的提高。虽然城市倾向的工业化模式在短期内对农村发展产生了消极影响，但是大力发展现代工业化、农业产业化，是当前社会条件下加快西部民族地区发展的必然之路。而教育是扩充人力资源储备和改善人力资源质量的基本途径。义务教育是现代国民教育体系的基础部分，对人的发展和素质提升具有支撑作用，是保障人力资源质量的着力点。科学技术日新月异、生产技术水平不断提高，新技术的应用对生产效率的影响愈发显著，义务教育的基础支撑作用也愈发凸显。那么，巩固义务教育的发展成果、提升义务教育发展质量，就成为加快西部民族地区经济社会发展的前提。本书将义务教育师资均衡问题作为论题，将对影响城乡师资均衡发展的政策性障碍进行深入探究，能够为政府相关部门进行城乡师资的统筹规划提供现实依据。