第二节 文献回顾与评价

围绕研究主题，本书主要从“吸引留住农村教师财政激励措施”“提升农村教师质量财政政策”“教师投入的政府责任与保障政策”三个维度，对已有文献进行梳理和评析，并对“城乡与农村教师”“均衡与师资均衡”“机制与师资均衡机制”等核心概念进行界定。

一 概念界定

（一）城乡与农村教育

本书中的城乡概念指的是城市与农村的概念。城乡既是一个历史概念，又是一个空间概念，更是一个涉及政治、经济、文化等多方面因素的综合性概念。虽然已有很多学者都曾对城市的概念进行了阐述，但是学术界关于城乡概念的争论依然存在。城乡一体化建设深入推进，城乡二元分割的发展格局逐步被打破，城乡关系由“对立”走向“融合”，更加增大了清晰界定城乡概念的难度。正如美国城市学理论家刘易斯·芒福德指出的：“人类用了5000多年的时间，才对城市的本质和演变过程获得了一个局部的认识，也许要用更长的时间才能完全弄清它那些尚未被认识的潜在特性。”[7] 在动态的历史演变过程中，关于城乡概念的认识也必然需要经过长期的探索。

已有的认识主要从政治特征、产业特征、人口特征等方面对城乡概念进行了界定，并表现出由单维度界定向综合性界定的趋向。经济学家巴顿（Kenneth J.Button，1948—）将城市定义为“一个坐落在有限空间地区内的各种经济市场——住房、劳动力、土地、运输等——相互交织在一起的网络系统”[8]。《牛津索引字典》将城市定义为，“一个拥有教堂，经过皇家授权的大城镇。它主要是从宗教和皇权管理角度对城市的特征进行解释”[9]。目前对城乡概念的界定则表现出综合性的特征。《现代汉语词典》将“城市”定义为“人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心”[10]，将农村定义为“主要从事农业、人口分布较城镇分散的地方”[11]。我国1955年制定的《关于城乡划分标准的规定》对城镇的界定为“市、县级以上政府所在地；常住人口中超过2000人且半数以上为非农业人口……”也体现了综合性的界定特征。

在传统观念中，城市、农村并非仅仅是一个地域概念，还带有浓厚的价值判断色彩。农村往往成为贫困、落后、愚昧等负向概念的代名词。与之相反，提及城市人们通常会同经济发达、现代文明等正向概念联系起来。经济社会飞速发展的现实颠覆了传统观念对城市、农村的理解。城市化进程的加快不仅弱化了城市、农村的二元特征，还使介于城市、农村之间的城乡连续体得以形成，所以，对城市、农村概念的界定我们就不能沿用一元化的思维，不能以“非此即彼”的方式简单地对城市、农村进行划分，而应将“城市性”“农村性”作为城市、农村的区分依据。不论是现代城市还是农村，都同时具备“城市性”“农村性”两种属性，“城市性强于农村性”的地域就是城市，“农村性强于城市性”的地域就是农村。城市、农村就是指具有城市性、农村性两种属性的不同区域。本书对农村的界定，倾向于“大农村”范围，即农村包括县城、乡镇、农村三个区域层面，主要原因是基于两个方面的考虑。第一，随着我国城镇化进程的不断加快和新型城镇化的深入实施，城乡发展差距有效缩小，城乡发展的同质化倾向不断加强，尤其是外在物质设施的表征上，县城与乡镇的表现最为突出，城乡发展的差异变得越来越模糊；第二，尽管城乡发展的差距逐步缩小，可是县城与城市的发展差距依然显著，不论是公共服务基础设施，还是生活观念和思维模式，以及整体的社会发展水平，都存在着显著的差异。基于以上两点，我们将县城纳入农村的概念范围。

二元社会结构中，城市与农村的发展水平、运行制度、现代文明程度等方面存在很大差异，造成了农村教育的特殊性，农村教育成为一种特殊现象而被关注。国际社会对农村教育的关注是由对落后地区、贫困人口的关注引发的。1991年6月，第一次农村教育国际研讨会在山东泰安举行，从此农村教育（Rural Education）作为学术概念被国际社会普遍关注。就农村教育的概念而言，主要存在两种取向的界定：一种是单项性界定，一种是综合性界定。单项性的界定又包括“为农村的教育”“属农村的教育”两种内涵；综合性的界定强调“为农村的教育”与“属农村的教育”两者之间的内在一致性。“为农村的教育”界定强调了农村教育的目标，认为农村教育是“包括扫盲、基础教育、职业和技术教育、成人继续教育以及有关高等教育在内的为农村发展服务的综合化教育体系”[12]；“属农村的教育”界定强调了农村教育的地域属性、经济属性，认为农村教育是“指在农村经济社区环境里，对农村居民（或农民）及其子女进行的教育”[13]。另有学者从经济属性的角度，指出了农村教育的自然经济基础以及由此形成的分散的居住方式。[14] 与以上两种观点不同，综合性的界定强调“为农村的教育”与“在农村的教育”两者的联系性、统一性，认为农村教育既包括“为农村的教育”，又包括“在农村的教育”。对农村教育的解释，尽管我们要基于二元社会的发展实际和城乡义务教育的现实差距，可是又要以城乡一体化建设的目标来分析城乡二元结构下的城乡问题，将农村作为打破城乡二元社会结构的着力点，也就是说，既要基于发展的实际，又要着重于打破已有的差距，将农村作为城乡建设的重点。因此，对农村教育的理解应坚持“属农村的教育”取向，即农村教育是指在农村的教育，包括县城、乡镇、村的教育。

（二）均衡与师资均衡

《辞海》将“均衡”解释为：“矛盾的暂时的相对的统一或协调，事物发展稳定性和有序性的标志之一。平衡是相对的，它与不平衡相反相成、相互转化。一般可分为动态平衡和静态平衡。”[15] 从学术研究领域的使用看，均衡最初是物理学中的概念，指同一事物受到相互对立、方向相反的两种作用力的影响，由于两种能力相等的作用力相互抵消，使该事物处于静止的状态。后被美国经济学家马歇尔引入经济学的研究中，他把经济活动中各种对立的、变动的力量处于一种力量相当、相对静止、不再变动的状态称为均衡。由此，均衡逐渐成为经济学分析的一个基本概念。

经济学中的均衡广义内涵是指经济体系中变动着的各种力量处于平衡，以致这一体系内不存在变动要求的压力和力量时的状态。这些力量中具有代表性的是供给和需求两种力量。在市场上，价格的涨落使供求两种力量对比发生改变，而供求的变动又会影响价格的变动，当需求、供给相互制约、相互作用最终导致供求一致时，就会实现经济均衡。[16] 就经济学中的均衡内涵而言，主要有两种解释。第一，市场上产品的需求与供给相等；第二，一种平衡、稳定的状态。较为精确地把均衡定义为“由经过选择的相互联系的变量所组成的群集（Constellation），这些变量的值已经经过调整，以致在它们构成的模型里面有任何内在的改变既定状态的倾向都不能占优势”[17]。由此可见，均衡指的是一种平衡状态，既体现为动态的发展过程，又体现为静止的稳定状态。

与之相对应，教育均衡的内涵也可以从两方面进行解释。第一，教育均衡是教育需求与教育供给的对等性，教育供给能够满足受众的教育需求；第二，教育均衡是教育发展与教育受众及其利益相关主体需求之间的一种平衡状态，能够消除不同主体之间的教育差距、实现接受教育不同主体之间以及教师等利益相关者之间的发展公正性。需要说明的是，教育均衡是相对的、非同质性的平衡状态，是在价值均等化理念的引导下，通过合理地配置教育资源，达到教育资源的供需平衡，实现不同人群接受教育的公平性，进而推动不同个体之间的同等质量发展。城乡师资均衡可以从静态均衡和动态均衡两个角度进行理解。从静态均衡的角度看，城乡师资均衡主要是指城乡师资质量发展的平衡状态，体现为城乡师资教学能力、教学技能等教学综合素质的对等性和平衡性，是基于城乡教师能力素质发展结果的平衡状态；从动态均衡的角度看，城乡师资均衡是指城乡师资能力提升支持条件的平衡状态，体现为城乡师资专业能力发展支持条件和能力施展基础的平衡性，是基于城乡教师素质能力发展过程的平衡状态。

（三）机制与师资均衡机制

从词源学的角度看，机制一词最早起源于希腊文中的mēchanē（英文machine），指机器的构造和运作原理，后来被广泛应用于社会各领域的研究。20世纪60年代以来，通过美国经济学家利奥·赫尔维茨（Leonid Hurwicz）、埃瑞克·马斯金（Erics Maskin）、罗格·迈尔森（Roger Myerson）等的努力，机制设计理论得以形成，并成为主流经济学界的核心内容。在机制设计理论的促动下，“机制”迅速成为经济、政治、文化、教育等领域的热门词汇，体制改革与机制完善也成为学术领域的热点话题。

关于机制的内涵，目前主要存在以下观点：关系论，这种观点着重于对事物构成要素关系的强调，认为机制是“事物或现象各部分之间的一种相互关系及其运行方式”[18]；机能论，认为机制是社会机体内部各相关要素、环节间相互作用联系方式所形成的带有一定向度性和规律性的使社会机体自动运行的机能[19]；方法论，将机制视为社会系统自动运行的调节手段、方法和方式[20]；控制论，将机制看作影响社会机体运行的控制系统，比如，有学者认为教育机制是“由教育内外部所有与教育活动有关的社会要素和教育要素、在各自本质和目的指引下、对教育产生直接或间接影响的教育活动控制系统”[21]；激励论，按照机制设计理论的观点，不同社会个体之间的利益是分散的，只有保持机制设计目标与参与者个体目标的一致，才能使机制设计者的目标得以实现。[22] 尽管上述观点均具有一定的合理性，可是都不能全面地揭示机制的本质属性。

结合已有的观点以及生活与管理实践的现实需要，机制应具备规律性、指向性、实体性、相对性、针对性五个特征。规律性是指机制的形成是客观规律作用的结果，机制的运行及其功能的实现又受到客观规律的影响；指向性主要是指机制功能的特定性或者说是机制的目的性，是人类为了实现某种预期目标构建而成，机制的指向性也体现了机制的人为性，机制的形成既是客观规律作用的结果，又是人类根据自身的实际需求和事物间的客观规律自觉进行选择的结果；实体性是指机制具有实际的载体，以某种特定制度的形式表现出来，比如我们经常会提到机制的改革，也有人经常会主张构建什么样的机制，显然，我们很难去改变事物运行的客观规律或者原理，也很难改变事物自身的功能，但是能够进行相应的制度建设；相对性是指机制是与体制相对应的概念，存在于一定的体制下并与一定的体制相适应，因此，体制与机制的改革往往是联系在一起的；针对性是指机制的功用主要在于调动人的积极性，促进体制建设目标的顺利实现。综上所述，机制就是指，与特定体制建设的要求相适应，以相关的社会规律为形成基础，以调动利益相关者积极性为核心的制度及其实践取向。城乡师资均衡发展机制是指，与城乡义务教育一体化发展的体制要求相适应，以遵循教育发展规律为基础，以调动教师等利益相关者工作积极性和保障其专业发展质量、专业施展机会为核心的制度及其实践取向。[23]

（四）城乡教师职业吸引力同等化

教师职业吸引力实质是教师职业所提供的发展条件满足潜在成员和在职成员的程度。教师职业吸引力的影响对象既包括在职在岗的教师，又包括未毕业的师范生等潜在就业成员。与之对应，教师职业吸引力的作用不仅表现为对在职在岗教师工作积极性的调动和激励，还体现为对潜在就业群体的吸引。

1.教师职业吸引力的内涵及维度划分

（1）教师职业吸引力的内涵解析

早期关于职业吸引力的研究主要倾向于“雇主吸引力或组织吸引力”的相关研究，包括“意愿说、利益说和能力说”。Turban、Keon和Greening（1993）最早提出“组织吸引力”（Organizational Attractiveness）的概念，即组织本身吸引潜在应聘者前往求职的意愿程度。[24] Berthon、Ewing和Hah（2005）从利益角度，将雇主吸引力定义为潜在雇员预期为某个组织工作所能得到的各种利益之和。[25] 无论是意愿说还是利益说，吸引力的对象都是潜在求职者。刘荣、韩美青（2014）认为雇主吸引力是“企业通过各方面的努力和途径吸引外部求职者到企业应聘的程度以及留住企业内部员工的能力”[26]，吸引力的对象包括潜在求职者和现有职员。

三种学说都从不同侧面揭示了职业吸引力的内涵。首先，意愿是前提。职业吸引力表现为能够满足潜在求职者的意愿，引发潜在求职者的关注和兴趣。其次，能力是基础。职业吸引力表现为能够满足现有职员的能力，为现有职员的生存和发展提供相应的条件。最后，利益是保障。职业吸引力表现为能够满足潜在求职者预期利益和现有职员的现实利益。总体上说，职业吸引力是职业所具备和提供的条件满足潜在人员意愿和促使在职人员服务的能力。对潜在人员来讲，职业吸引力主要表现为满足意愿；对在职人员来讲，职业吸引力主要表现为促使和激励在职人员服务，为职业发展贡献自己的力量。

教师职业吸引力是教师职业所具备和提供的条件满足潜在人员意愿和促使在职教师服务的能力。首先，教师职业能够将有从事教师职业意愿和能力的潜在人员吸引到教师队伍中。表现为主动吸引和被动吸引两种形式：主动吸引是潜在人员本身具有从业意愿，被动吸引是潜在人员受其他因素影响而产生从业意愿。其次，教师职业使从业人员产生职业认同，热爱教育事业。最后，教师职业激励和促使在职教师保持从业动机，取得专业领域内的长足发展。

（2）教师职业吸引力的维度划分

对潜在求职人员和现有职员来说，职业吸引力的维度不同。教师职业吸引力的衡量指标包括两方面：一方面是教师职业能够吸引何种层次的人才进入教师队伍；另一方面是教师职业能够为在职教师提供何种条件。殷志平（2007）通过初次求职者和再次求职者之间的对比，发现不同的求职群体对应的雇主吸引力维度呈现出不同的特点。[27] 本书主要侧重于教师职业吸引力对在职教师的影响，即教师职业能够为在职教师提供何种条件。

关于职业吸引力的维度，国内的学者大多采用Berthon的研究方法。Berthon将职业吸引力分为五个维度，分别为兴趣价值、社会价值、经济价值、发展价值和应用价值。[28] 邬志辉教授将农村教师职业吸引力划分为社会认可、职业提供、个人偏好和空间社会特质四个维度。[29] 本书结合邬志辉教授对农村教师职业吸引力的维度划分，将教师职业吸引力划分为职业认同、社会认可、工资福利、工作环境和进修提升五个维度。其中，职业认同包括职业认知和职业体验两个指标，社会认可包括公众认可和他人认可两个指标，工资福利包括工资水平、福利待遇、保险公积金和周转房四个指标，工作环境包括工作负担度、学校硬件、校园文化、教学氛围、人际关系、生活条件（工作所在地）和领导支持七个指标，进修提升包括培训机会、职称晋升和考核与评奖三个指标（详见表1-1）。[30]

（五）同等化与城乡教师职业吸引力同等化

1.同等化

同等，即为“相同、相等”，同等化既代表一种过程，又代表一种结果，同等化的结果即为实现两个或两个以上事物之间的相同或相等。同等化与均等化的概念相近。国内绝大多数学者都认为均等是一个相对的概念，而不是一个绝对的概念，是在承认或允许有一定差异情况下的大体相等，而不是平均主义。但对于均等的判断准则，学者们并没有一致的意见。[31] 同等化的判断首先应遵循罗尔斯的“最大最小”原则（在坚持平等自由原则基础上，承认在群体间可以存在差异，但必须有助于社会最弱势群体状况的改善，这种差异必须对弱势群体最为有利）；其次是要遵循均平原则（基准的供给水平应该平均，是底线完全平等）。[32] 同等化意味着不同群体间的地位和价值是平等的，社会资源应向社会弱势群体倾斜。

2.城乡教师职业吸引力同等化

教师职业吸引力是教师职业本身所具有的一种能力，是可以将外部人员吸引到教师职业和促使在职人员工作积极性和有效性的力量。我国长期以来城乡二元结构的存在，导致教师职业吸引力在城乡之间存在差异。调查结果显示，有80.2%的师范院校大学生“愿意当教师”，但“愿意去农村当教师”的仅有38%。[33] 依据罗尔斯的“最大最小”原则，城乡教师职业吸引力同等化意味着城市教师和农村教师具有同等的吸引力。为强调或促进教师职业吸引力的均衡化发展，应在坚持平等自由原则基础上，提出相应的改进措施，促进弱势地区教师职业吸引力的提升。

二 文献述评

师资水平既是影响义务教育质量的关键因素，又是缩小城乡义务教育差距和提高义务教育公平度的出发点与落脚点。纵观世界各国的义务教育发展历程，无论是发达国家还是发展中国家都曾经或者正在经历着城乡义务教育师资发展的失衡。尽管各国面临的实际问题不同、所采取的具体措施不同，可是都将财政保障机制的完善作为改革的核心环节。国内外学术界的相关研究主要集中于三个维度：第一个维度是吸引优秀教师到农村任教和留住农村优秀教师的财政激励措施；第二个维度是提升农村义务教育阶段教师质量的财政政策与理论分析；第三个维度是所需投入的责任分担及其相应的保障措施。

从第一个维度看，国内外学者大都将工资待遇、生活环境等外在原因作为影响教师流动的主要因素。国外的研究结果表明，工资收入、教师获得教学岗位的机会、对管理者支持的满意度、工作条件和生活环境等是影响教师流动的重要动因，调查显示低收入、社会性孤立、地域性孤立是农村学校吸引和留住优秀教师所面临的三个最为关键的障碍，而教师的工资福利待遇则是影响农村教师流失的最为直接的诱因（Terri Duggan Schwartzbeck，2003；EPE research center，2008）。国外研究的内容主要涉及城乡教师收入及工作生活环境的差距，福利待遇的改变对农村教师流失率的影响，不同贫富地区学校教师流失率的差异等方面（Ashley Keigher，2010）。

国内研究的结果也表明城乡教师的职业收入差距、工作生活条件差距是城乡义务教育师资发展失衡的重要原因（夏茂林，2010；邓涛，2007；蔡明兰，2010）。统一城乡教师待遇、实施有针对性的奖励、提高偏远农村地区教师的待遇、改善农村教师的工作条件和生活环境等则是国内外学者共同的政策建议（Patricia Cahape Hammer，2005；Dan Lips，2008；Michael B.Allen，2005；周洪宇，2006；朱永新，2006；王嘉毅，2007）。

已有研究大都将以农村教师为重的差异化薪酬待遇改革作为提升农村教师职业吸引力和改善农村教师生活环境的主要路径。有研究者认为，应从公平的角度保障农村教师工资不低于公务员水平和同区域城镇教师工资水平，并且应依据边远贫困程度实施梯度岗位工资，通过积极差别对待的教师工资政策改革，切实增加农村教师的岗位工资，提升边远贫困地区农村教师的职业吸引力，调动优秀人才从事农村教师岗位的积极性。而且，应基于农村小规模学校大量存在的教育发展实际，改革绩效工资分配模式，将校内分配模式转变为区域内校际分配模式，体现多劳多得的薪酬分配原则（秦玉友，2015）。有研究者则强化了能力取向的薪酬分配原则，尤其是在偏远、贫困地区的薄弱学校，要适度拉开不同能力水平教师的工资收入差距（赵忠平，2016）。针对农村教师的工作实际，有学者在借鉴其他国家经验的前提下，提出了依据农村教师的实际工作量设置“复式教学岗位津贴”，补偿农村教师的不利工作条件和超额工作量（李跃雪，2016）。为实现农村教师工资水平的显著提升，结合《乡村教师支持计划（2015—2020年）》的政策要求，有研究者主张应该在已有政策规定的基础上，设计更为细化的政策支持体系，应该更为详细地根据学校与县城、乡镇等重要地点和生活服务场所的距离，以及学校周围的自然环境来认定学校艰苦程度等级，据此实施岗位津贴的分类发放（周兆海，2016）。结合城乡教师的发展差距，有学者从经济资本、文化资本与社会资本三个方面，提出了政府对农村教师实施差异补偿的政策建议（唐松林、王晨，2015）。有研究者则从货币补偿和非货币补偿两个角度提出“改善农村教师的不利环境，增强农村教师的补充效果”的建议主张（李玲、卢锦珍、李婷，2015）。

从第二个维度看，农村教师专业发展方式改革和专业发展环境的完善是学术界关注的焦点。国外相关研究的内容主要包括新教师入职教育及专业发展支持和教师职后培训的财政资助问题。比如，美国东南部教师质量发展研究中心所提出的“培养地方精英”计划。有学者对2001—2008年美国联邦政府教育预算文本的分析也表明，改革教师职前教育、新教师入职教育和教师职后专业发展活动的拓展等是联邦政府教育预算支出的重要目标（Terry E.Spradlin，2006；U.S.Department of Education，2007；John Marvel，2007）。

国内研究将缩小农村教师的发展成本（秦玉友，2009）、增加农村教师的培训投入（曲铁华，2005）、保障农村教师参加培训的机会（庞丽娟，2006）、发展更具针对性的教师培训、建立城乡教师交流学习的财政支持政策、实行教师培训经费的单列制度等作为缩小城乡义务教育教师发展差距的主要途径。基于城乡教师交流互动视角的教师专业发展是国内学术界热议的论题。有研究者从“提升认知、保障人力、组织协调、评价反馈”四个方面，提出了构建城乡教师教学交流互助机制的观点（卢尚建，2016）。基于内在需求的教学交流激励制度、基于教师人文关怀的教学交流长效机制、基于教师教学水平提升的研训平台是城乡教师教学交流制度的主要策略（卢尚建，2015）。另外，农村教师培训形式与内容的改革也是学术界关注的核心话题。在培训内容上，应结合农村教育发展的实际，增加对农村小规模学校、教学点教师的培训，实施适应复式教学和老龄化教师发展需求的培训内容；在培训形式上，应强化县域教师培训的质量，实施培训形式的多样化改革，采取顶岗置换等多种培训形式的有机结合，切实增强教师培训的实效性（赵丹，2016）。而且，在已有的培训基础上，应建立新的培训机制，实施现场化、实地化的交流学习培训（刘博超，2016）。此外，通过合理流动机制的构建，以高校与中小学合作联盟为基础，建立城乡教师、学校“同伴互助”的常态化合作模式，是推动城乡教师均衡发展的有力措施（周凤霞、黎琼锋，2016）。

从第三个维度看，如何通过教育财政制度的改革来保障充足的投入，如何实现不同层级政府间投入责任合理划分和保障投入的充足性与效率性是已有研究的主要论题。由于各国的管理体制不同，国内外研究的着重点各具特色。对于分权制国家而言，地方掌握着义务教育管理权并承担着投入责任，联邦可以通过增加投入的方式来保障政策目标的实现，可是行政资源的缺乏却造成投入效率问题的凸显。因此，在保障投入充足性的同时，如何通过拨款模式的改革、管理体制的完善来提高效率成为国外学者的关注焦点（Allan R.Odden，2008；Dominic J.，2008）。有研究以历史为视角，通过政策分析的方式，对美国以结果公平为取向的财政政策进行了论述，提出了以政策建设为渠道的义务教育财政体制改革实践路径（薛二勇，2014；覃玉香、冯国有，2015）。改革经费支付模式，实施学校专门拨款制度，强化对弱势群体学生的资助力度，增强经费投入管理的公开化程度等，是英国政府为推动义务教育的公平发展而采取的投入管理方式变革（施祖毅、何茜，2014；Hannah Richardson，2014）。

对于中国而言，虽然具有丰富的行政资源，但是财政体制改革的滞后导致农村基层教师投入的不足。国内研究的内容主要集中于投入充足性的保障。在不同层级的政府之间，如何实现集权、分权的合理化改革，成为学术界的主要关注点。就集权化改革而言，自2005年中西部农村义务教育经费保障机制改革实施以来，义务教育财政体制呈现出重心上移的集权化改革趋向。虽然地区间、地区内部、省际间、省域内部，义务教育经费的均等状况得到了一定程度的改善，但是区域内部的差异成为地区间教育投入不均等的主要原因（姚继军、许芸，2016）。就分权化改革而言，省级财政分权对城乡义务教育的均衡发展具有显著的负向影响。而且，省级财政分权对城乡小学均衡发展的负向影响最大，财政收入分权对城乡义务教育均衡发展的负向影响最大，财政自主性的负向影响相对较小（宋亚香，2016）。市县财政分权对县域义务教育投入均等化具有显著的负向影响，财政分权程度的强化会减少县级政府自有财力对义务教育的投入，进而影响县域内义务教育的整体投入水平（黄斌、王璇、张琼文，2016）。由于上级财政支持的缺乏，再加上本级政府自身的财力缺乏，欠发达地区的县级政府往往会面临义务教育投入的困境。地级市和省级政府的投入缺位成为引发县域义务教育投入困境的深层次诱因（钟景迅、刘任芳、陈明，2016）。

改变义务教育投入与财政和生产总值挂钩的评价方式，实施以财政制度为基础的保障制度改革，建立事权与支出能力相对应的义务教育财政制度，优化教育财政转移支付制度，是实现义务教育投入持续稳定增长的关键（王善迈，2014）。调整居民与政府之间、不同层级政府之间的经费投入责任范围划分，进一步量化中央、省级、市及县级政府间的投入责任，健全义务教育投入的考核评价与问责制度，是提高义务教育投入均等化、充足度和公平性的有效途径（袁连生，2011；司晓宏，2009；范先佐，2009）。有学者在借鉴加拿大阿尔伯塔省基础教育财政体制的基础上，提出了建立“以省为主”的基础教育财政投入体制的主张，并且在强化公平、充足、效率原则的前提下，强调基础教育投入与经济发展的关联性、基础教育财政投入的规范性（柏檀、陈丽萍、王水娟，2015）。

目前的研究均具有一定的学术水准，而且对城乡义务教育师资的均衡发展也产生了一定的积极影响。可是，仍有很多问题亟待进行深入研究。从研究内容看，对城乡义务教育师资均衡发展的一般性探讨比较多，对弱势地区的研究比较少，对少数民族地区城乡义务教育师资均衡问题的研究更少；从研究方法看，国内的个案研究比较多，国外的大型调查较多，能够将大型调查与个案研究相互结合的比较少；从研究视角看，对外在干预政策的设计研究较多，对基于主体（教师）内在需求的保障机制研究较少，对政策实施过程的关注较少；经验性的介绍较多，理论性的深层次探讨较少，由于缺乏对问题形成的内在机制的深刻思考，所提出的政策建议在实践中也很难奏效。