第三节 地区行署体制存在的问题
地区行政公署在设立初期是作为省人民政府的派出机构设立的，它不具有一级政权实体，但是在实际运行中却具有了相当大的实权，也随之带来了一些问题。《中共中央国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》（中发〔1983〕6号）中曾指出：“在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内，往往存在着地、市、县、镇几套领导机构，层次重叠，部门林立，行政工作人员越来越多；人为地造成城乡分割、条块分割的局面，工作中互相矛盾，抵消力量；严重地阻碍着城乡的互相支援，束缚着经济、文化事业的协调发展。”
一 机构庞杂影响工作效率的提高
与其他地方政府相似，地区行署的职能、人员、机构等也在不断增加，其职能部门的名称和数量基本与省政府对口，在规模上也基本与地级市规模相同。这大大增加了省级人民政府的财政负担，无形中给省政府带来很大的压力，而且随着地区行署的逐渐实质化，政令的上传下达都要经过地区这一级。行政层级的增加带来了行政成本增加、信息传递容易失真、行政效率降低等问题。
1979年，中央对地区行署的机构设置曾指示道：“地区是省的派出机构，办事机构要力求精干。机构设置和人员编制要坚决贯彻精兵简政的原则，从实际出发，不要强调上下对口，不要强求上下组织形式一致。”[6]然而，中央机构编制委员会办公室调查发现，只要是地区和地级市并存的地方，必定“两套平行机构，重复设置，矛盾突出”，“不仅党政机构如此，许多事业单位如报社、学校、医院、电台、电视台也都是两套”[7]。以安徽省阜阳地区为例，1983年阜阳地区机构改革后，各级机构设置和人员编制又出现重新膨胀的趋势。原来从省政府机构序列中减掉的厅局，有些依然存在，不过是变成了名义上的“二级局”。其职责任务、工作关系，基本上没有改变，而且设立了名目繁多的各种非常设机构，它们同常设机构交叉在一起，形成多头指挥，职责不清，互相扯皮的局面，严重影响了工作效率。更严重的是，大多数临时机构在完成使命后，并没有即时撤销，而是成了变相的常设机构，消耗了一笔可观的财政经费，使原来就很有限的地方财政更为紧张。[8]
二 区市同城耗费管理主体的精力
地区行署虽然是派出机构，但实际行使一级政权组织的职权，相关机构设置也比较齐全，这就与同城的市存在机构、职能重叠的现象，由此造成了大量的职责不清、推诿扯皮现象，耗费了大量的精力。中编办在调查中发现：“地市并存于一地，加剧了城乡分割，阻碍了商品流通……使许多领导同志和党政综合部门的时间、精力浪费在解决矛盾、协调关系之中。”[9]
1982年，全国有地区行署170个，其中与省会城市同城的有4个，与地级市同城的有28个，与县级市同城的有83个。多个行政层级组成一个以城市为中心的同心环结构，其行政功能的辐射范围必然有重合和交叉，“会与所在市的城市管理工作发生直接冲突，带来区域间的城乡分割、条块分割、重复建设、盲目生产、资源浪费、流通堵塞等严重后果，影响城乡和条块的相互支持与合作，阻碍以城市为中心的地方经济和社会发展的统筹规划与协调发展”[10]。
三 职权交叉打击管理对象积极性
地区行署本是作为省人民政府的派出机构设定的，它的主要职能应该更偏向于监督、管理所辖各县的工作。但是在实际操作中，地区行署已经具有一级政府之实，具有相当大的行政决定权，而省政府及相关职能部门与地区行署分工不够明确，这使得辖区内县级政府往往面临着双重甚至多重领导，造成政府间行政管理混乱，制约了县级政府积极性的发挥。
与此同时，从政府到企业有五个层次：行政公署—委办—局—公司—企业。由于层次多，政府的决策指令往往要经过几次关隘才能到达企业，极易贻误时机。对企业来说，管它的“婆婆”太多。多层次的行政管理，使企业迈不开步子，走不出路子，严重影响了生产力的发展。行署管理经济中出现的这种现象，在行署履行其他职能过程中也同样存在，这必然大大降低了行政效率。仅以农业技术推广一事为例，行署就有行政公署—农经委—农口各局—农技推广站四个层次。下面各县市，以至于各乡镇都存在这种情况。推广一项新技术，光审批就得经过多道关隘，真正进入实质推广阶段时，已经耽误了很长时间，其中弊端不言而喻。
总之，地区行署是基于计划经济体制下政治、经济、社会发展需要而建构的政权组织，已经不能够适应以经济建设为中心和社会主义市场经济的发展要求。“撤地设市”成为地方政府改革的走向。
[1] 刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社1996年版，第374页。
[2] 侯桂红：《1978—1999年地区行署的职权新探——以河北省为中心》，《当代中国史研究》2016年第2期。
[3] 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，中国民主法制出版社2004年版。
[4] 江荣海等：《行署管理——阜阳行署调查》，中国广播电视出版社1995年版，第91页。
[5] 侯桂红：《一九七八年至二〇〇二年地区（行署）制度利弊探析》，《中共党史研究》2017年第8期。
[6] 劳动人事部编制局编：《机构编制体制文件选编》（上），劳动人事出版社1986年版，第337—339页。
[7] 中央机构编制委员会办公室本书编写组编：《中国行政改革大趋势——行政管理体制和机构改革》，经济科学出版社1993年版，第69页。
[8] 江荣海等：《行署管理——阜阳行署调查》，中国广播电视出版社1995年版，第152页。
[9] 中央机构编制委员会办公室本书编写组编：《中国行政改革大趋势——行政管理体制和机构改革》，经济科学出版社1993年版，第69页。
[10] 钱其智：《改革地区体制 撤销地区建制》，《中国行政管理》2000年第7期。