第三节 市管县体制存在的问题

被寄予厚望的市管县体制在实施之初确实产生了积极的效应，对密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。然而，市管县体制的后续发展虽不能说是完全失败的，但至少没有完全实现当初的设计目标，而且在实施过程中又衍生了一系列新的问题和矛盾。经济体制改革的深入和国内外行政环境的改变对政府的责任性、回应性以及服务质量和效率都提出了更高的要求，使得这一带有浓厚计划经济体制色彩的行政体制的弊端日益暴露。

一 导致城乡悖论

市管县的最初目标之一是利用中心城市的优势地位带动所辖县的经济社会发展，实现城乡差距缩小的目标。部分城市很好地回应了这一目标，但更多的经济相对不够发达的市回应得并不理想。很多地级市自身经济发展水平不高，仍然处于靠资源集聚实现发展目标的阶段，没有能力带动县的发展。尤其是县级市升格为地级市的升级合并型地级市多以农业为主，工业和服务业均不够发达，很难有能力将资源向农村地区倾斜。更有甚者，许多地级市并未将县视为具有独立地位的一级政府，要求县的各项工作都要服从和服务于中心城市的建设，使本就落后的县域经济雪上加霜。同时，由于市辖区的财政也是归市统一管理，而地级市领导又更加倾向于满足城市居民偏好，优先解决市区的经济社会问题，加剧了市县之间、城乡之间的矛盾，拉大了发展差距。1978年城乡差距为2.57倍，在1985年曾缩小为1.86倍，以后基本处于逐年扩大的形势（见图3.1）。曾有调查显示，1994—2004年，中国的年均家庭收入增长了147%，同期的年均家庭储蓄增长了67%。但是，全国储蓄的增长几乎全由城市居民拉动。^[9]可见，市管县的出发点是缩小城乡差距，但最终结果是反其道而行之，形成了所谓的“城乡悖论”。

图3.1 1978—2005年中国城乡收入差距倍数
资料来源：权衡：《“收入分配—经济增长”的现代分析——转型期中国经验与理论》，上海社会科学院出版社2004年版，第251页；汝信等：《2007年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2006年版，第327页。

二 导致财政悖论

市管县的最初目标之二是利用城市的财力优势在县财政困难的情况下给以帮助，帮助其走出财政困境。然而，由于整个国家“强中央、弱地方”的财政体制格局，给地方政府树立了“比照执行”的行为指向。一些地级市领导基于政绩显示的需要，倾向于集中县的财政资金来发展中心城市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇。“市刮县”“市卡县”的现象由此而生。通常的做法是，地级市利用自身的行政权力，采用行政手段将物资、项目与资金等资源截留下来，在行政项目审批、招商引资等方面自然地向地级市倾斜，使得县的税源越来越少，财政收入难以满足经济社会发展的需要，甚至难以满足基本运行的需要。更有甚者，部分地级市自身财政比较困难，对于中央的税收返还不按规定确定预留比例，而是采取非规范化的借款办法，或者人为地压低资金比例，截取正常的应当给县的返还；同时，一些地级市利用其行政优势或借开发区之名，随意改变企业隶属关系，扩大城市税源，县级财政直接受损；再加上市往往利用其强势地位截留中央和省对县的转移支付资金，到达县级时已所剩无几。这些雁过拔毛的举措，使资金难以及时落实到位，进一步加剧了县的财政困难。

三 导致效率悖论

根据我国《宪法》的有关规定，我国政府的层级安排应该是以四个层级为主，在较大的市或自治州可以实行五个层级。我国当前实行的五个层级的行政管理体制是从1982年推行市管县体制后形成的。这种行政管理体制对县乡两级基层政府的发展起到非常不利的影响，妨碍了其发展的积极性和创造性，在很大程度上降低了行政管理的效率。从管理层次与管理幅度的角度来看，要想管理的效率最高，需要信息由决策层直接传递到执行层，行政组织每多出一个层次，信息的真实性和传递速度就会受到不同程度的影响。从实践上来看，地方层级的增加使信息传递的速度与效率受到影响，并且当政府职能没有得到转变时，对行政力量的过多倚靠，常常会导致较高的资源配置成本，较低的效益。像市管县体制在省与县之间多出一个中间层级，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，信息的失真率就会成倍增加，严重降低了行政效率。同时，过多的管理层级的节制，也会影响人员的积极性和创造性的发挥，容易造成人浮于事的情况，也在主观上降低了行政效率。目前，在全国范围内，市管县的幅度基本比较小，一般没有超过10个，江苏平均4个左右，而安徽则不到3.6个。管理幅度过小会导致管理效益降低，管理成本大幅度增加。越是经济发达的地区，其中心城市的发展越好，数量越多，因而其管理幅度相对会比较小，结果会导致资源较大的浪费。而相对的，经济不太发达的地区，其中心城市的发展相对缓慢，城市数量也比较少，结果导致市的管理幅度相对较大，难以辐射到，其带动效果也相对会变差。因此，市管县本意是提高各级政府的行政效率，反而导致行政效率的进一步下降，形成了所谓的“效率悖论”。

综上可知，市管县体制已经不能适应新形势下的现代经济和社会的发展。它是在新旧体制交替进行当中的一种过渡体制，随着我国市场经济的不断完善和成熟，政府职能也在转变，其必然会有所改变。

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[1] 浦善新等：《中国行政区划概论》，知识出版社1995年版，第398页。

[2] 吴爱明、朱国斌、林震：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2010年版，第219页。

[3] 刘新生：《基层地方政权机构改革的模式研究》，中国社会科学出版社2010年版，第163页。

[4] 刘新生：《基层地方政权机构改革的模式研究》，中国社会科学出版社2010年版，第163页。

[5] 鲍辉、赵长心：《市管县推动了农村经济的全面繁荣》，《经济管理》1983年第3期。

[6] 孙达山、林晓鸣：《成都市市管县体制改革情况调查》，《理论月刊》1986年第12期。

[7] 高文伟：《常州市实行市管县的情况调查》，《政治与法律》1984年第3期。

[8] 梁小青：《市管县体制演变与利弊分析》，《现代商业》2008年第36期。

[9] 王瑾、丁开杰：《社会建设与和谐社会》，浙江人民出版社2007年版，第122页。