第五章 新时代提升老龄健康水平的思路与政策框架

面对复杂严峻的老龄健康形势，必须基于科学、积极、综合、创新原则，在党和国家基本方略层面作出全面提升老龄健康水平的思路布局，提出顶层设计的战略构想，制定健康老龄化的行动规划，为积极应对人口老龄化、推进健康中国建设打下坚实基础，为提升人民健康素质、实现人民健康与经济社会协调发展提供有力支撑，为全面建成小康社会、基本实现社会主义现代化创造有利条件。

第一节 主要思路

1．解决健康服务不平衡、不充分的问题

新时代背景下，我国老龄健康发展面临着老年人日益增长的美好生活需要同老龄健康事业发展不平衡、不充分的主要矛盾。高龄、空巢、失能与失智老年人激增的健康服务需求尚未满足，城乡、区域、代际之间医养服务资源分配不均衡的问题突出，老年人及其家庭“因病致贫”的风险持续存在，这些问题亟需关注。

在当前人口老龄化加速发展社会背景下，单一解决某一方面的老龄健康服务或老龄健康管理问题已难以真正破解老龄健康服务发展的结构性矛盾。新时期发展老龄健康服务，需要转变发展思维，创新发展方式。这意味着从社会健康观念到健康政策实践等，都需要深刻认识老龄健康的多维性和老龄健康管理的复杂性，在“未富先老”“未备先老”的社会经济背景下，兼顾发展健康产业与健康事业，在提升健康效率同时也需保障健康公平。尤其在解决健康不公平问题方面，给予女性、老年弱势群体更多关注，通过社会保障、服务供给、环境改善等提高弱势群体公平获得健康服务的机会，实现弱势群体健康状况的提升。

2．坚持经济保障与服务保障并重

获得适当的经济收入，维持晚年的基本生活并且提高生活质量，是老年人的基本需求。目前老年经济保障的制度覆盖面非常广，包括养老保险、医疗保险、救助等，但经济保障水平有待提高。下一步国家应健全法律制度，为老年人的经济保障提供有力依托；实现全国统筹，缩小老年人经济保障的城乡差异；完善筹资机制，强化各主体的社会责任，以此促进老年人经济保障水平的不断提高。

除此之外，保障老年人的晚年生活质量，需要经济保障与服务保障并重发展。由于现代化进程的推进，家庭养老功能弱化，老龄健康服务需求的增加，社会化养老服务体系建设在不断推进。但仍然存在供需不匹配、发展不平衡等问题，难以满足庞大老年人群，特别是迅速增长的“空巢”、高龄和带病老年人的服务需求。服务保障作为社会保障的构成部分之一，是为满足公民基本需求而提供的各种社会服务的总称。相较于经济保障而言，我国的服务保障还处于从残补型向普惠型过渡的过程中，有待进一步加强。

3．加大生命历程视角下的健康投资力度

健康投资是指国家、社会、家庭或个人通过对医疗、卫生、营养、保健等方面的投资来恢复、维持、保护或改善人们健康水平的活动。[1]健康投资状况是衡量一个国家或地区社会经济文化发展程度、医疗卫生等健康事业发展规模和水平的一个尺度。除此之外，人们常将用于老年人的公共卫生支出当做一种消费。但世界卫生组织明确提出，这种支出其实应当被看成一种投资，这种投资能够提高个体老年期的健康、保障水平，降低家庭与社会的照护成本，并为老年人的参与和贡献创造条件。确保老年人获得医疗保健、固定收入、社会网络和法律保护，当前和未来的若干代人都会从这一“长寿红利”中受益。健康投资的效应并不是在短时间内就能尽数显示，但它所带来的红利与价值会持续释放作用。

4．构建多元主体参与的社会治理模式

推进社会治理体系和治理能力现代化是全面建成小康社会、实现社会主义现代化强国重要内容之一。构建多元主体参与的老龄健康治理体系，是探索现代化老龄社会治理模式的具体实践要求。

不断提高老龄健康认知的科学性、前瞻性。加强老龄健康促进的理论型和应用型研究，为老龄健康促进政策与实践提供科学支撑。发展健康教育体系，推广正确健康观和良好生活方式，实现社会以治病为中心的认识向以健康为中心转变。以全人群、全周期、全过程健康理念为指导，促进老龄健康预防、干预由被动转向主动。

搭建多元主体参与的老龄健康治理机制。进一步完善老龄健康相关立法，在《健康中国行动（2019—2030年）》框架下制定和出台老龄健康行动专项规划，使老龄健康治理有法可依、有章可循。建立从中央到地方的老龄健康跨部门协作机制，明确治理主体职责。搭建政府、市场、社区、家庭与居民等多元主体协商平台，形成长效化老龄健康多元治理主体的对话协商机制。

提升老龄健康治理精细化水平。提升老龄健康管理信息化程度，积累与开发老龄健康大数据，为老龄健康治理科学化奠定基础。因地制宜创新老龄健康治理策略，降低治理试错和转型成本。探索老龄健康治理效果评估研究，为治理能力提升提供参考依据。

第二节 基本原则

1．科学应对

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党中央、国务院应对人口老龄化的各项部署，全面加强新时代老龄工作，努力让老年人老有所医、老有所养、生活幸福、健康长寿。加强老龄健康科学研究，学习国际先进经验，搞好顶层设计，增强政策制度的科学性、针对性、前瞻性。坚持“实事求是”原则，遵循人口发展和社会经济发展的内在规律，深化改革创新，统筹推进老龄健康事业、产业发展，更好地满足老年人健康服务需求。

2．积极应对

人口老龄化是社会经济发展的巨大成就与必然趋势。积极应对人口老龄化是我国一项长期发展战略。积极看待老龄社会、老年人与老龄健康，强调坚持满足老龄健康需求和解决老龄问题相结合，坚持健康老龄化和促进经济社会发展相结合。为了适应人口深度老龄化发展趋势，需要着眼未来，开展前瞻性制度安排，推进老龄健康事业长足发展。实施人口老龄化国情教育，促进社会积极老龄观的形成。基于当前的老龄健康形势，主动探索全人群、全周期、全过程的健康老龄化发展模式，将老龄健康挑战转化为机遇。

3．综合应对

老龄健康问题不仅是各级政府需要应对和有效预防解决的问题，还是整个社会需要关注和参与的问题，鼓励多元主体协同参与并深化合作是提升老龄健康水平的重要原则。在此过程中，政府主要肩负起从战略上积极应对人口老龄化挑战的社会历史责任、民生保障责任和财政投入责任，扮演老龄健康体系和政策的设计者和制定者，老龄事业社会化、市场化、标准化、专业化和品质化发展的引导者、监督者等角色。社会力量参与程度的高低直接关乎老龄健康水平提升的成效，市场、社会组织、家庭等多元主体的参与是推进老龄健康事业发展的核心力量。

4．创新应对

中国与世界各国一道在促进健康老龄化方面取得了一些成就，但面对新时代中国人口深度老龄化与全面实现现代化历史目标相交叠的巨大挑战，我们应当深刻认识到中国“未备先老”的基本现实。以中国特色社会主义基本国情为基准，提升老龄健康水平，需要创新中国特色的健康老龄化促进模式和策略。

基于未来中国人口老龄化发展趋势和老龄健康需求，我们加快改革体制机制，并充分利用信息科技创新推动力，实现老龄健康。一方面，随着科学技术日新月异的发展，社会结构转型空前深刻。信息科技以其先进的技术手段和无限的创新可能为人类促进老龄健康开辟了广阔空间。另一方面，促进老龄健康不仅需要科技创新，还要在模式理念、宏观政策、服务内容等方面增强创新点。这不仅需要借鉴国际先进发展经验，还要努力破除制约老龄健康提升的各项体制机制障碍。

第三节 政策框架

1．加强顶层设计与中长期规划

以老年人为中心的政策体系规划是国家治理体系的重要组成部分，不仅关系着老年人的生活质量与幸福指数，而且影响着国家与社会的稳定与发展。政府应充分发挥统筹协调作用，不断探索并制定科学的老龄健康行动计划及政策，增强老龄健康政策的全局性、科学性与前瞻性，确保老龄健康政策能真正惠及老年群众。同时，政府要建立高效的组织领导与监督机制，通过长效的监测评估与考核机制，保障老龄健康政策及行动有效落实。总体而言，老年健康政策是一个综合的政策体系，把健康融入老龄社会治理与积极应对人口老龄化的全过程，才能有效实现老年健康促进。

结合中国人口老龄化基本国情，以及2019年7月最新发布的健康中国行动计划，本报告提出老龄健康促进的分阶段目标。2019—2022年，一要在全社会范围内（尤其是政府工作部门）转变对老龄健康的认识，以“健康老龄化”理念为指导，以提高全人群、全周期、全过程健康水平为目标，推进老龄健康工作的开展；二要继续扩大老龄卫生健康服务供给，大力发展老年医院、康复医院、护理院等卫生健康服务设施，尤其注重农村老年卫生医疗和生活照护硬件设施的建设，提高老龄卫生健康服务可及性；三要在强化硬件设施的同时推进以老年人为主的综合卫生健康服务模式发展，加强疾病预防与管理，重点发展医养结合式服务，为下一阶段老龄化的迅速发展期做准备。2023—2030年，一方面要推进老龄卫生健康服务的全覆盖，并通过评估重点关注脆弱群体，如慢病老人、高龄老人、失能失智老人、失独老人等的健康需求，确保老年健康资源的均衡配置；另一方面要建立一个能够整合卫生、民政和老龄事业，实现资源配置和行政管理高度融合的老年健康管理机制，创新老龄健康管理体制。

2．促进卫生健康系统改革

提高全人群、全周期、全过程的健康水平，实现健康老龄化，首先需要促进卫生健康系统的改革，转变卫生健康投资观。一方面，要不断完善制度、扩展服务、提高质量，让广大老年群众享有公平可及、系统连续的基本卫生健康服务。另一方面，要改革服务供给体制，提高预防、康复服务供给水平与质量，加强健康促进，降低老年带病期、失能率与失智发病率等，积极应对深度人口老龄化的挑战。

3．发展长期照护体系

长期照护服务体系是我国老龄健康事业的重要组成部分，也是保障“老有所养，老有所依”的有力举措。已经试行三年的长期照护保险试点工作积累了较为丰富的经验。依据我国经济发展水平地区不均衡的特点，可以通过“逐步扩展，低点起步，逐步过渡”的方式探索建立全国统一的长期照护保险制度。同时，在试点地区同步建立与保险制度相配套的长期照护服务递送机制，如建立老年人长期照护服务需求评估体系、加强各类相关专业人才培养、制定长期照护服务质量标准、确立服务协调机制和公平分配照护资源等，最终形成以家庭照护为基础，社区照护为支撑，机构照护为补充的长期照护服务体系。

4．建立老龄健康动态监测评估体系

构建老龄健康动态评估监测体系是优化卫生健康服务系统、实现全人群、全周期、全过程健康促进的基础。首先，要设计制定统一的老龄健康评估标准，以保证老龄健康动态监测评估体系的针对性、标准化与长效性。其次，整合多元评估主体，以现有的医疗机构、养老机构及专业评估机构为基础，建立动态监测评估平台，有效整合评估资源。再次，建立分级老龄健康监测评估数据库与信息管理平台，常态运营维护老龄健康动态监测评估资料，深度挖掘数据，为老龄卫生健康服务发展预测、干预和监管等提供数据支持。最后，将评估指标与政府绩效考核紧密结合，促使其融入卫生政策、社保政策与老龄政策等。

5．发展临终关怀服务

发展老年临终关怀服务对于提高老年人生命质量、控制医疗卫生服务成本至关重要。中国的临终关怀服务自20世纪90年代开始发展，尚存在服务碎片化、民众接受程度低、政策连续性较差等问题。推进中国老年临终关怀服务发展，一方面通过政策引导，促进老年临终关怀服务与医疗卫生服务的融合，推进社会化养老服务延伸至临终关怀领域，建立标准化服务体系，不断扩大服务供给。同时，加大社会宣传，发展社会化、常态化死亡教育和生命伦理教育，为临终关怀服务的发展培育文化基础。最后，加强临终关怀服务管理体系建设，培养临终服务人才，保障老年临终关怀长效发展。

6．推进科技创新服务老龄健康

新时期人口结构快速转型和科学技术飞速发展成为我国经济社会转型的两大特点。推进科技创新服务老龄健康，不仅有助于老龄卫生健康服务提质增效升级，更可能助力“银发经济浪潮”，打造科技创新驱动发展的新引擎。一方面，整合“政产学研用”创新资源，将老龄科技创新由技术驱动转变为需求引导，不断创新老龄卫生健康服务新模式。另一方面，全面推进智慧养老工程，利用物联网技术，满足老年人日益增长的卫生健康服务需求。

7．完善老龄健康人才队伍建设

目前，我国在老龄健康人才建设方面依然较为薄弱。加强老龄健康人才队伍建设，需要加强专业教育与职业教育，发展激励约束机制。第一，在高等院校和中等职业学校中发展老龄健康相关专业，例如依托医学护理学科，拓展老年医学、康复护理、营养咨询、心理咨询等专业方向。第二，加强多元化职业技能培训，培养老龄社会工作者、健康管理者等专业人才，提升老年卫生健康服务从业人员的专业素质与职业技能，搭建多层次老龄健康人才队伍。

8．全面建设老龄友好环境

现阶段的老龄友好环境改造，存在着单一性、表面化、标准模糊等问题。相关职能部门应建立充分沟通和协调机制，广泛听取老年人的意见、了解老年人的需求，有的放矢地制定相关促进政策。建设老龄友好环境的建设，一方面要重视硬件设施环境改造与建设，例如根据《无障碍环境建设条例》，对社区、道路、公共场所等与老年人日常生活密切相关的设施建筑进行无障碍改造，同时对无障碍设施的使用情况进行监督检查，确保设施使用的效率；对特殊困难老年人家庭进行适老改造，如安装扶手、更换老化管道管线、平整易绊脚的地面等。另一方面，要加强老龄友好的人文社会环境营造，弘扬敬老爱老助老的良好风尚，鼓励老年健身行动，促进老年社会参与，维护老年群体身心健康。

9．推动老龄健康促进工作

健康促进行动是维护全生命周期健康的重要一环。1986年渥太华举办的第一届全球健康促进大会最早提出健康促进概念。1998年，世界卫生组织明确将健康促进的基本概念定义为“促使人们加强健康管理和改善健康状况的过程”。[1]2016年第九届全球健康促进大会发布的《上海宣言》中强调了健康促进在2030年可持续发展目标中的地位和作用，并呼吁各国政府为此采取更强有力的政策干预措施。针对我国老年人慢性病患病率高，且老年人失能发生率高等现实状况，我国政府在《健康中国行动（2019—2030年）》中详细提出了9项指标和23项具体行动内容以积极推动“老龄健康促进工作”。老龄健康促进行动不仅仅是卫生部门的责任，更需要跨部门的合作。在新时期要抓住“健康中国战略”实施的机会，持续推进老龄健康促进行动指标的落地，定期开展老龄健康促进工作实施效果的评估，不断完善老龄健康促进工作的政策支持框架，努力构建起个人、家庭、社会和政府多层次全方位的老龄健康促进服务体系，全面提高老年人的健康水平并最终推动健康老龄化的实现。

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