中共滦县县委滦县人民政府滦县生态文明体制改革实施方案

（2018年2月28日）

为贯彻落实《中共中央、国务院关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》（中发〔2015〕25号）、《中共河北省委、河北省人民政府关于印发〈河北省生态文明体制改革实施方案〉的通知》（冀发〔2016〕2号）和《中共唐山市委、唐山市人民政府关于印发〈唐山市生态文明体制改革实施方案〉的通知》（唐发〔2017〕17号）精神，加快推进全县生态文明体制改革和制度体系建设，制定本实施方案。

一、指导思想

深入贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照习近平总书记对唐山的重要指示要求，认真落实市委十届党代会及十届二次全会、十届三次全会、十届四次全会决策部署，牢固树立生态优先、绿色发展的理念，坚定不移推进生态文明建设，大力破解制约我县绿色循环低碳发展的体制机制因素，坚决守住发展和生态两条底线，为加快建设中等城市，美丽滦州提供更有力的生态文明体制支撑。

二、总体目标

到2020年，通过着力打造京津冀生态环境支撑区，着力解决生态环境领域突出问题，着力加快生态环境质量改善，构建自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度，形成权责明确、协调联动、系统完整的生态文明制度体系。

三、主要工作

（一）健全自然资源资产产权制度。着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

1．建立统一的确权登记系统。组织开展对水流、森林、山岭、荒地、滩涂等所有自然生态空间进行调查摸底，按照国家自然资源统一确权登记办法，2020年底前完成确权登记，清晰界定我县国土空间各类自然资源资产的产权主体。积极推进建立不动产统一登记工作体系。（县国土资源局、县编办负责）

2．健全国家自然资源资产管理体制。做好前期调研准备工作，梳理涉及部门相关职责，紧扣全省国家自然资源资产管理体制改革进展，根据唐山市《自然资源资产管理机构改革方案》，研究制定我县《自然资源资产管理机构改革方案》，积极探索建立自然资源资产的管理与监控体制。（县编办、县国土资源局、县农牧局、县水务局等部门负责）

3．建立权责明确的自然资源产权体系。以大调查、年度土地变更调查、专项调查等形式，查清全县每个图斑（宗地）的自然属性（权属、地类、面积等）及物权属性（所有权、用益物权和担保物权），为推动所有权和使用权相分离，物权占有、使用、收益、处分，使用权出让、转让、出租、抵押、担保、入股提供基础数据。严格区分国有企业、国有控股企业、股份有限公司和法人独资企业的性质，严格按照国家和省、市有关规定控制协议出让矿业权。（县国土资源局负责）

4．探索建立分级行使所有权的体制。根据国家对分级行使所有权的改革安排，国土资源、林业、农牧、水务等有关自然资源资产管理部门认真做好前期调研，逐步梳理全民所有中央直接行使与地方政府行使所有权的资源清单，明确产权归属和管控责任。（县国土资源局、县农牧局、县水务局等部门负责）

（二）建立国土空间开发保护制度。着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。

1．完善主体功能区制度。全面落实基于主体功能区的区域政策，加快推动经济社会发展绿色化。根据城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区划分，开展区域战略环境影响评价和生态环境承载能力研究，调整完善县级财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源开发、环境保护等相关政策，形成符合区域主体功能定位的政策导向机制，构建“科技含量高、资源消耗低、环境污染少”的产业结构和生产方式。（县发改局、县环保局负责）

2．健全国土空间用途管制制度。严格用地指标使用管理，逐步调整用地指标控制体系和用地指标分配方式。严格控制建设用地总量，科学确定各镇（街道）开发强度指标，一经确定严禁任意突破。严格执行自然生态空间管制制度，按照资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线要求，严格落实管控措施。建立并完善国土空间监测系统和监测制度，动态监测国土空间变化。（县国土资源局、县环保局负责）

3．完善自然资源监管体制。认真梳理涉及自然资源监管有关部门职责，及时跟踪了解河北省自然资源监管体制改革进展情况，在省、市《自然资源监管机构改革方案》出台后，研究制定我县《自然资源监管机构改革方案》。（县编办、县国土资源局、县农牧局、县水务局等部门负责）

（三）建立空间规划体系。着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题，构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全县统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。

1．编制空间规划。开展县级空间规划研究。按照省、市统一部署，积极配合国家有关部门编制京津冀空间规划。以国家《空间规划编制办法》为指导，2019年前完成我县空间规划编制工作。（县发改局、县城乡规划局、县国土资源局、县环保局负责）

2．推进“多规合一”。积极开展“多规合一”，促进国民经济和社会发展规划、城市（乡）总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等有机统一，逐步形成全县一个规划、一张蓝图。依法划定城镇建设区、工业区、农村居民点等开发边界，耕地、河流等保护边界，为实现一张蓝图奠定规划基础。积极争取国家有关部委和省、市有关部门对我县“多规合一”工作的支持，落实好“多规合一”规划编制指引和技术规范，积极推进“多规合一”工作。（县城乡规划局、县发改局、县国土资源局、县环保局负责）

3．创新空间规划编制方法。按照省、市统一部署，推进我县规划体制改革，落实规范化的市县空间规划编制程序，扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度。围绕科学划定城镇、农业、生态3类空间及在3类空间框架下合理布局经济社会发展任务，积极争取省空间规划编制试点，探索将发展与布局、开发与保护融为一体的新模式。（县发改局、县国土资源局、县城乡规划局、县环保局负责）

（四）完善资源总量管理和全面节约制度。着力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题，构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度。

1．完善最严格耕地保护和节约集约用地制度。完善和落实各级政府耕地保护责任目标考核机制，严格执行基本农田保护制度。建立基本农田数据库，进行全程监管，基本农田一经划定，实行永久保护，任何单位和个人不得占用或改变用途。加强耕地质量等级评定与检测，做好跟踪调查和评价。改进和完善耕地占补平衡制度，在坚持占一补一、先补后占的前提下，探索对相当面积的耕地进行提质改造，实现占补平衡、占优补优。完善节约集约用地制度，严控新增建设用地规模。推进城乡低效建设用地再开发利用，提高土地利用效率。建立低效工业用地退出及存量用地集约利用和增量用地挂钩机制。完善土地节约集约利用考核评价制度，将节约集约用地情况纳入政府考核指标体系，作为党政领导班子和领导干部考评的重要依据。（县国土资源局负责）

2．完善最严格水资源管理制度。按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，健全用水总量控制制度，保障水安全。加强“三条红线”管理，全面落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的刚性约束，推进农业、工业、城镇居民生活和环境节约用水。建立规划水资源论证制度，大力推进建设项目水资源论证。逐步建立完善水资源监控运维系统，推行生态隔离防护措施，加强重要饮用水水源地保护。抓好国家滦河流域国土江河综合整治试点。（县水务局、县发改局、县财政局、县环保局负责）

3．建立能源消费总量管理和节约制度。健全节能、削煤目标责任制和奖惩制，强化能耗强度控制。完善能源、煤炭消费统计制度。健全重点用能单位节能管理、节能监察制度，实行能源消费、煤炭消费总量目标管理。建立统一、规范的节能评估审查制度，强化能评约束作用，贯彻实施高耗能行业严于国家标准的能耗限额标准。逐步建立全县碳排放总量控制制度和分解落实机制，建立增加森林碳汇的有效机制。（县发改局、县质监局负责）

4．建立森林资源改革保护制度。加快推进国有林场改革，合理确定国有林场管理体制和空间布局，优化国有林场管理层级，强化林场公益性质，科学核定林场人员编制。全面停止天然林商业性采伐，建立资金补贴制度，完善以购买服务为主的国有林场公益林管护机制。重点在国有林场范围内开展国家储备林基地建设。稳定农民集体林地承包权，对已经落实家庭承包的集体林地，保持稳定不变；采取联户承包和股份制经营的集体林地，完善合作经营管理制度；集体经济组织统一经营的集体林地，实行民主管理。探索推进集体林地所有权、承包权、经营权“三权分离”制度，赋予林地经营权流转、林权抵押、投资入股等权能。鼓励林地经营权流转，做好农村产权交易平台建设。（县农牧局、县编办负责）

5．健全矿产资源开发利用保护制度。严格露天矿设立审批制度，对已有的露天开采矿山视情况关停。严格执行国家重要矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率最低指标要求，研究制定鼓励提高矿产资源利用水平的相关政策，积极引导矿山企业创新和利用先进工艺、先进技术，推动节约、集约、合理开发利用矿产资源。加强矿业权人诚信体系建设，严格执行矿业权人“黑名单”制度，促进矿业权人依法勘查开采。（县国土资源局负责）

6．完善资源循环利用制度。贯彻落实省有关发展循环经济法规。依据省建立以资源产出率为核心的循环利用统计制度组织实施落实。落实省资源分类回收利用地方标准。落实省资源再生产品和原料推广使用制度，相关原材料消耗企业要使用一定比例的资源再生产品。落实限制一次性用品使用制度。将循环经济产品纳入县政府优先采购目录。加强种养业废弃物资源化利用，积极推进畜禽粪污循环利用，总结推广畜禽废弃物综合利用技术模式，制定相关技术指导意见，推动农牧结合、种养循环。（县发改局、县农牧局、县统计局、县质监局）

（五）健全资源有偿使用的生态补偿制度。着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度。

1．加快自然资源及其产品价格改革。合理确定本地水、外调水、地表水、地下水、非常规水等各类用水的比价关系，完善鼓励使用非常规水价格政策。推行“超用加价”“终端水价”等水价改革管理模式，逐步建立农业节水精准补贴机制。全面实行城镇居民用水阶梯水价制度和工商企业、服务业等用水超额累进加价制度，加大工业用水差别水价的实施力度。（县行政审批局、县发改局、县财政局、县水务局负责）

2．完善土地有偿使用制度。扩大国有土地有偿使用范围。坚持和完善招标、拍卖、挂牌出让制度。完善差别化供地政策和地价政策。改革工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限及长期租赁、先租后让、租让结合供应。在国家统一部署下适时调整工业用地出让最低价格标准，提高工业用地出让地价水平。（县国土资源局负责）

3．完善矿产资源有偿使用制度。完善矿业权出让制度，严格控制和规范矿业权协议出让范围，推进矿业权通过招标、拍卖、挂牌等市场化方式出让。构建矿业权交易平台，公开矿业权交易信息。国有矿产资源出让收支纳入预算管理。严格贯彻落实国家《矿产资源权益金制度改革方案》和省、市相关规定，研究制定我县具体实施方案。按照国家和省、市调整后的矿业权使用费标准、矿产资源最低勘查投入标准，组织开展我县贯彻落实工作。（县国土资源局、县财政局负责）

4．建立生态旅游资源有偿使用和收益分享制度。创新生态资金旅游项目建设，积极开展利用财政专项资金入股生态旅游项目建设，以股权占比和收益按股分红，使贫困人口更多分享生态资源开发收益。（县扶贫办、县农牧局、县国土资源局、县旅游局负责）

5．加快资源环境税费改革。按照国家资源税费改革方案和水资源征收资源税改革试点方案，积极配合省改革的调研测算工作及配套征收管理办法制定工作，推进地下水超采区水资源管理工作。配合国家和省积极做好环境保护税费改革相关工作。（县财政局、县国税局、县地税局、县水务局、县环保局负责）

6．完善生态补偿机制。以引滦流域上下游河北和天津开展水环境补偿试点为契机，不断推进引滦流域水环境质量改善。探索建立河流源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区和蓄滞洪区生态补偿机制，建立流域上下游不同区域的水生态环境保护和协作机制，推动地区间横向生态补偿。（县环保局、县发改局、县财政局、县水务局负责）

7．完善生态保护修复资金使用机制。按照国家和省、市山水林田湖系统治理的要求，完善相关资金使用管理办法，整合我县现有相关政策和渠道，深入推进国土江河综合整治。（县财政局、县环保局负责）

8．建立耕地河湖休养生息制度。深入贯彻落实国家《耕地草原河湖休养生息规划》和《退田还湖还湿试点方案》及省、市相关规定。构建水土保持综合防护体系，以小流域为单元，山水林田路全面规划、综合治理。在开展地下水超采综合治理试点和大中型灌区节水配套改造的基础上，增点扩面，加大力度，积极推进农业节水工作制度化、长效化。（县农牧局、县国土资源局、县水务局、县环保局、县发改局负责）

（六）建立健全环境治理体系。着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本低等问题，构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系。

1．完善污染物排放许可制。按照国务院办公厅《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发〔2016〕81号）、环境保护部《排污许可证管理暂行规定》（环水体〔2016〕186号）等相关规定，认真落实达标排污许可管理制度，确保新的排污许可证核发工作按期保质完成，同时做好新、老排污许可证的衔接、过渡，禁止无证排污或不按许可证规定范围排污。（县环保局负责）

2．建立污染防治区域联动机制。积极争取环境保护管理体制创新试点，推进区域环境管理规划、标准、环评、监测、执法“五统一”。根据《唐山市大气环境质量限期达标规划》，制定《滦县大气环境质量限期达标规划》科学编制区域大气污染防治路线图和时间表。完善区域大气污染防治信息共享平台建设。强化大气环境预警评估机制，建立区域污染物传输预警和城市污染物传输监控系统，实现大气、地表水、土壤监测点位的覆盖。建立空气质量资金奖励和补偿制度。加强区域环境应急管理和风险评估，建立应急联动工作机制。建立环境应急综合指挥调度信息平台，对我县突发环境事件进行统一的指挥调度。（县环保局负责）

3．建立农村环境治理体制机制。大力实施美丽乡村战略，不断推进“以奖促治”和农村环境连片整治工作。按照《河北省乡村环境保护和治理条例》，推进环境保护网格化监管，加强基层环境监管能力建设。建立以绿色生态为导向的农业补贴制度。总结推广畜禽废弃物资源化利用技术，推动农牧结合、种养循环。探索农牧对接有效模式，完善异地消纳利用配套措施，支持建设生态种养殖示范园区。研究完善促进秸秆综合利用相关配套措施和执行标准，配套建设秸秆收储运体系。建立健全可降解地膜评估评价机制，开展不同类型可降解地膜评价试验研究。（县环保局、县农牧局负责）

4．健全环境信息公开制度。各级政府及其部门要主动公开环境保护、行政处罚等信息，重点排污单位要主动公开排污基本情况等信息。加强环境信息公开，健全环境新闻发言人制度，完善公众参与机制，健全举报、听证等涉民涉企制度。（负有环境监管职能的部门负责）

5．严格实行生态环境损害赔偿制度。加强企业环境自律体系建设。强化环境违法查处机制，继续组织开展“利剑斩污”“零点行动”等专项行动，探索建立重点污染企业项目信息库、涉污重点人信息库、污染次生品收购市场信息库等。按省、市统一要求，积极推进环境损害鉴定评估工作，健全环境损害鉴定评估工作机制，实现依损害程度依法确定赔偿额度。（县环保局负责）

6．完善环境保护管理制度。完善环保、公安和法院、检察院联席会议制度，加强行政执法与刑事司法衔接。（县编办、县环保局负责）

（七）健全环境治理和生态保护市场体系。着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题，构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系。

1．培育环境治理和生态保护市场主体。完善加快发展节能环保产业的体制机制和政策措施。建立科学合理的节能环保产业统计制度和评估体系。鼓励政府和企业采用公私合营的模式，合作开展环境治理和生态保护事务。加快推进污水、垃圾处理设施运营管理单位向独立核算、自主经营的企业转变。逐步提高污水处理收费标准，实现城镇污水处理收费标准不低于污水处理和污泥处理处置成本。探索建立政府向污水处理企业拨付的处理服务费用与污水处理效果挂钩调整机制，对污水处理资源化利用实行鼓励性价格政策。积极推进环境污染第三方治理，建立第三方治理服务企业信息库，重点在城镇、工业园区污水、垃圾、固废处理、污水资源化利用、人工湿地、河流综合整治等基本公共服务领域、重点行业引进社会资本。（县发改局、县环保局负责）

2．推行用能权和碳排放权交易制度。加快碳排放权交易市场建设，建立重点单位温室气体排放报告制度。结合重点用能、用煤单位的节能和新上项目的能评、煤炭消费减量替代，开展项目节能量、煤炭消费量交易，并逐步过渡到基于能源消费总量、煤炭消费总量管理下的用能权交易。建立用能、用煤单位的能源消费总量、煤炭消费总量的核定统计系统和交易机制。大力推广合同能源管理。（县发改局负责）

3．推行排污权交易制度。完善排污权有偿使用和交易管理机制，按照上级部署，启动现有排污单位排污权的初次核定，适时在电力、钢铁、水泥、玻璃等重点行业开征排污权使用费，其他行业逐步推行排污权有偿使用。构建环保部门监督管理、交易平台组织实施、排污单位自主参与的排污权交易体系，推动实现排污权交易的远程化、信息化管理。落实上级排污权储备制度要求，重点保障战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。建立健全排污权抵押贷款机制，通过第三方担保进行抵押，支持企业开展污染治理。（县环保局、县发改局、县财政局负责）

4．推行水权交易制度。结合地下水超采综合治理试点工作，积极探索建立水资源资产产权制度，对水资源使用权的主体、对象、条件、程序等内容进行确定，将水资源的使用、收益落实到取水户，逐步形成归属清晰、权责明确、监管有效的水资源资产产权制度。根据《唐山市农业水权交易办法》，制定符合我县基本情况的《滦县农业水权交易办法》。（县水务局负责）

5．建立绿色金融体系。将企业环境信用评价信息、行政处罚信息、行政许可信息纳入金融机构征信系统，作为金融机构信贷决策依据，加大对节能低碳、生态环保等企业的信贷支持力度。积极推进银行和企业发行绿色债券，推动证券、期货、基金等经营机构产品创新、业务创新和服务创新，引导绿色农业企业和节能环保型企业到多层次资本市场上市融资，不断增加绿色金融服务供给。推动各类绿色产业基金发展，鼓励民间资本参与我县绿色产业经济，增强服务绿色产业能力。继续推广环境污染强制责任保险试点，鼓励保险机构开展环境污染责任保险业务，积极探索环境污染责任保险政府补贴机制，监督保险机构依法履行保险合同。强化对绿色产业担保服务的风险补偿资金支持。（县金融办、人行滦县支行、县发改局、县环保局、县财政局负责）

6．加强绿色产品认证监督管理。按照国家安排部署，组织开展绿色产品认证获证组织的监督检查，规范认证活动。认真落实国家质检总局关于绿色产品标准、认证、标识的整合方案，引导我县企业积极申请绿色认证。（县质监局负责）

（八）完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度。构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。

1．建立生态文明目标体系。依据上级统计部门建立的绿色发展指标统计监测方法，探索实施具体可行的统计监测方法。依据上级统计部门建立的生态文明建设目标评价考核办法，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。根据不同区域主体功能定位，实行差异化绩效评价考核。（县统计局、县发改局负责）

2．建立资源环境承载能力监测预警机制。加快建设我县生态环境监测网络，到2020年基本实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖，各级各类监测数据互联共享，形成生态环境监测预报预警能力。配合国家和省、市有关部门建立资源环境监测预警数据库和信息技术平台，定期汇总梳理相关监测数据。对资源消耗和环境容量超过或接近承载能力的区域，严格落实国家限制性措施。（县发改局、县环保局负责）

3．按照上级要求组织填报自然资源资产负债表。落实上级统计部门制定的自然资源资产负债表贯彻落实意见和细化措施。依据有关水、土地、森林等资源资产和负债核算方法，建立实物量核算账户，明确分类标准和统计规范，定期评估自然资源资产变化情况，核算主要自然资源实物量账户并公布核算结果。（县统计局负责）

4．开展领导干部自然资源资产离任审计。积极探索在领导干部经济责任审计中开展自然资源资产审计的目标、内容和方法，将经济责任审计与自然资源资产审计有效结合，完善地方党政主要领导干部经济责任审计项目中的自然资源资产审计方案。（县审计局负责）

5．建立生态环境损害责任终身追究制。贯彻落实《河北省生态环境保护责任追究暂行办法》和《唐山市生态环境保护责任追究暂行办法》，推进落实《滦县生态环境保护责任追究暂行办法》，建立完善严格的环境保护领导终身追究制、部门监管责任制、企业主体责任制。（县环保局负责）

四、实施保障

（一）加强组织领导。县生态文明体制改革专项小组、县经济体制改革专项小组要加强统筹协调，及时解决生态文明体制改革中遇到的问题。有关部门要把生态文明体制改革作为加强生态文明建设、推动京津冀协同发展的重要任务，主要负责同志亲自抓，分管负责同志具体抓，其他负责同志配合抓，研究制定专项改革方案，明确责任主体和时间进度，加快形成改革合力。（县环保局、县发改局负责）

（二）鼓励先行先试。县有关部门要在充分领会中央、省委、省政府和市委、市政府关于生态文明建设和体制改革精神的基础上，以打造生态环境支撑区、实现率先突破为目标，以解决突出生态环境问题为重点，积极探索推进生态文明体制改革的新办法、新举措，创造性地开展我县生态文明体制改革工作。（县有关部门负责）

（三）强化舆论引导。坚持正确舆论导向，组织媒体开设专栏专题，大力宣传我县深入推进生态文明建设和体制改革的工作进展和成功实践；及时组织评论言论、专家访谈，发表署名文章等，准确解读生态文明各项制度的内涵和改革方向；普及生态文明知识，积极培育生态文化、生态道德；组织媒体深入挖掘推出一批各地各部门完善制度举措、保护自然生态等方面的典型，发挥示范引领作用。开展舆论监督，形成崇尚生态文明、推进生态文明建设和体制改革的良好氛围。加强生态文明宣传教育，将生态文明教育与实践纳入中小学义务教育及国民素质教育。（县委宣传部、县教育局负责）

（四）加强督导考核。县委全面深化改革领导小组、县生态文明体制改革专项小组、县经济体制改革专项小组要建立和完善目标任务督导考核机制，对本实施方案落实情况进行督导检查和跟踪推进，重大问题及时向县委、县政府请示报告。（县委组织部、县发改局、县环保局等部门负责）

（此件发至各镇〈街道〉党〈工〉委、政府〈办事处〉，县直各单位）