2019—2020年全球重点城市圈产业发展研析

一、国际重点城市群产业动态

（一）美国、欧洲地区城市群案例

1．美国东北部城市群

美国东北部城市群位于大西洋沿岸，跨越了缅因州、新罕布什尔州、马萨诸塞州、康涅狄格州等十一个州（外加哥伦比亚特区），包含了40多个城市，其中以波士顿、纽约、费城、巴尔的摩以及华盛顿为区域发展核心，总面积约为13.8万平方公里。美国东北部城市群不仅仅是美国发展的神经中枢，同时更是世界上功能最为全面、技术层次较高、发展较为成熟的都市群之一。本节主要以该城市群所包含的十一个州的制造业结构来重点分析城市群内制造业分布情况。

表1所示的为美国东北部城市群所包含的十一个州（外加哥伦比亚特区）制造业总体状况。美国东北部城市群制造业产值占全美制造业产值的17%。从2017年整体制造业产出水平来看，在城市群内部，计算机和电子产品制造、食品和饮料及烟草制品制造业、化学产品制造三项产业占据了区域制造业产值的近半壁江山，总体占比达到了47.82%；并且化学产品制造业在区域内的占比显著高于其他产业在区域内制造业份额中的占比，表明这项产业是区域内制造业的支柱产业，对区域制造业发展水平起着带动作用。

表1 2017年美国东北部城市群制造业细分行业产出情况（百万美元）

续表

数据来源：美国经济分析局。

2．欧洲西北部城市群

欧洲西北部城市群由巴黎—鲁昂—勒阿弗尔城市群、德国的莱因—鲁尔城市群、荷兰—比利时城市群三大城市群所构成。这三大城市群有非常发达的交通网络，依托便利的交通，城市群内部形成了分工各异的产业布局。

巴黎—鲁昂—勒阿弗尔城市群的工业主要分散在郊区，工业中心向西移动，形成了沿巴黎西郊到西部工业轴心两侧发展的工业带。在工业带内部也有不同行业的专业化发展：航空业、电子工业、制药、汽车工业等生产性人员服务于工业生产，非生产人员主要集中在巴黎市区的中部、西部和市区近郊。巴黎将高附加值的制造业与服务业放在市区，将工业与生产性服务业放在郊区，这与不同地区的区位优势紧密相关。两者价值链互补发展，形成了自成一体的集聚发展模式；而莱茵—鲁尔城市群要得益于德国鲁尔地区深厚的重工业基础，这与当地的煤炭资源有很大关系，但依赖能源开采的城市群一旦出现资源枯竭，城市就会“缩减”，即在工业化时期人口膨胀而现在正经历人口流出的城市，德国鲁尔地区城市群就是一个典型例子，因此产业结构的转型升级对鲁尔城市群来说十分重要；而荷兰兰斯台德地区和比利时安德卫普城市群以复杂的区域创新网络见长。

由于这一城市群主要涉及了德国、法国、比利时和荷兰四个国家，我们用这四个国家的制造业细分产出情况分析欧洲西北部城市群内的制造业结构。

从2018年整体制造业产出水平来看，欧洲西北部城市群的制造业总产值占欧洲制造业总产值50%以上。表2展示了2018年欧洲西北城市群所涉各国的制造业产出情况。机械制造、交通运输制造、金属制品、电机电气设备及电子产品和化工产品是这一城市群内的支柱性产业，这五项在四个国家的总制造业产值占比均超过了65%。在德国这一比例甚至达到了75%，体现了重型制造业在这一城市群内其他产业无可比拟的优势。在比利时和法国，化工产品制造产值占总制造业产值的比例为30.35%和18.25%，而化工品是重型制造业的重要原料，体现了与机械制造和交通运输制造的良好产业互补性。橡胶制品的产值占比略微低于以上五类而高于轻工业品产值，这也与橡胶制品是后续工业产成品原料有一定关系。对比鲜明的是，食品、造纸、印刷等其他轻工业的产值占总产值的比例大多低于5%，并不具有竞争力。

表2 2018年欧洲西北部城市群涉及的各国制造业产出情况及占比

数据来源：联合国统计司。

（二）亚太地区城市群案例

1．东京都市圈

东京都市圈是以东京为中心而形成的巨大都市圈，其位于太平洋沿岸，是日本太平洋沿岸城市群的核心组成部分之一。具体来看，其范围一般涵盖一都三县，即东京都、埼玉县、千叶县和神奈川县。此后，随着《首都圈整备法》的颁布，东京都市圈的范围逐渐扩大至整个关东地方，即栃木县、茨城县、埼玉县、群马县、千叶县、山梨县、神奈川县和东京都，形成目前的一都七县的都市圈格局。2000年，首都圈总人口约3 340万，面积13 514平方公里，人口密度约为每平方公里2 470人。以下将对该城市群所包含的一都七县的制造业分布情况进行分析。

表3所示为日本都市圈一都七县制造业的整体情况。从2018年制造业整体产出水平来看，日本都市圈制造业产值的全国产值占比约为20%。在城市群内部，运输机械器具、化学工业、食品制造业和生产机械器具占比较高，总体占比高达74%。其中，运输机械器具占比高达27.53%，显著高于化学工业、食品制造业和生产机械三类制造业产值占比，表明运输机械器具是该都市圈内制造业的主导产业，对区域制造业发展起到带头作用。食品制造业、化学工业和生产机械器具行业制造业产值全国占比分别为17.18%、18.00%和11.54%，是除运输机械器具制造行业外该区域的重要制造行业。此外，2018年该都市圈内石油制品、煤炭制品产值约5 666 6.15亿日元，产值全国占比约为10.65%。

表3 2018年日本东京都市圈制造业细分行业产出情况

续表

资料来源：日本内阁府。

表4为广义的东京都市圈定义的区域内一都七县制造业行业分布的详细情况。表4显示，神奈川、埼玉和千叶制造业在该区域内占主导地位，其中神奈川区域产值占比为21.16%，三地产制合计占比超过50%。从区域内制造业部门来看，运输机械器具制造业主要集中在神奈川、群马和埼玉三县，三者该制造业产业产值合计占该区域该产业产值总额的70.87%。食品制造业同样也是都市圈内的重要产业，从年产值来看，埼玉、千叶、神奈川三者之和占据区域内该产业产值的54%。此外，化学产品制造业主要集中在埼玉、千叶、神奈川三个县，三者之和约占到区域内该产业产值的63.34%。

表4 日本都市圈涉及的各县制造业产出情况

续表

资料来源：日本经济产业省。

2．上海都市圈

根据《上海市城市整体规划（2017—2035）》和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，上海大都市圈包括上海、近沪区域和苏锡常都市圈，即以上海为核心和其他城市为外环的“1+8”城市群：上海、江苏省4个城市（苏州、无锡、常州、南通）、浙江省的4个城市（宁波、嘉兴、舟山、湖州）。①②“1+8”城市群总面积7.47万平方公里，其中陆域面积约5.4万平方公里。上海都市圈地处我国东海和长江下游的黄金交汇点、长三角核心城市圈，内河和海洋航运发达，天然良港资源优势突出。2019年常住人口超过7 100万人，占中国总人口的5%。2019年，城市圈GDP达到10.79万亿元，占中国2019年GDP的比例超过11%，区域人均GDP均超过15万元，是中国2019年人均GDP的2.14倍，较发达的苏州和无锡人均GDP接近18万元。

表5 2019年上海大都市圈“1+8”城市基本情况

数据来源：各地市2019年国民经济和社会发展统计公报，其中舟山为2018年数据。

上海是中国的特大城市，国际经济、金融、贸易、航运、科创中心，国家物流枢纽，国际一线城市。中国（上海）自由贸易试验区是我国首批设立的自贸区，2019年临港新片区成立，2020年工信部评定其为国家新型工业化产业示范基地。苏州、无锡和常州都是长江三角洲重要的中心城市，沪宁经济带核心城市。苏州是国家高新技术产业基地，国家历史文化名城之一，城镇化率超过76%，电子产品制造业发达，多项产品产量世界第一。无锡是江苏省、上海都市圈内人均GDP最高的城市，城市创新力较强，是沪宁经济带重要的节点城市。常州发展成为我国先进制造业基地，历史文化资源丰富，城镇化率为72.5%。南通为国务院批复确定的长三角北翼经济中心，现代化港口城市，地处上海都市圈北大门，电子信息、智能装备和新材料产业发展较快。宁波兼具江南水乡与海港，宁波舟山港年货物吞吐量位居全球第一，集装箱量位居世界前三，是集内河港、河口港和海港于一体的深水大港。嘉兴地理位置优越，与上海大都市圈内其他城市相距不到百公里，交通便利。嘉兴作为承接上海产业转移的优选区域，当地经济发展迅速。同时，嘉兴历史文化丰富，并且是世界互联网大会永久会址。舟山是群岛性城市，海域面积2.08万平方千米，优越的海域特点，使舟山成为我国南北航线与长江航道的枢纽，与亚太新型港口城市呈扇形辐射之势，境内有大宗商品交易管理与监督中心。湖州是环杭州湾大湾区核心城市，东邻嘉兴，南接杭州，与无锡、苏州隔湖相望，生态资源、旅游资源丰富。湖州未来定位于打造生态样板城市、绿色智造城市、滨湖旅游城市、现代智慧城市、枢纽门户城市和美丽宜居城市。

经过多年发展，上海制造业形成了规模较大的六大重点发展行业，在总产值、收入规模和缴税等各项指标表现突出，具体指标如表6所示。

表6 六大重点行业主要指标（2018）

数据来源：2019上海统计年鉴。

根据《2019上海CSSCI指数暨长三角城市群产业国际竞争力报告》,2018年上海市重点产业的综合国际竞争力指数为132.7，表现为重点领域和优势产业国际竞争力双双提升。其中电子信息产品制造业对国际竞争力贡献度最高，得分为42.28，高端装备制造业贡献度得分为21.96。①

表7 上海市六大重点行业固定资产投资额 （单位：亿元）

续表

数据来源：2019上海统计年鉴。

（注：自2012年起固定资产投资项目行业代码采用新的分类标准，即GB/T4754—2011，本表中的数据参照新行业标准进行相应调整。由于个别投资项目同时属于六大重点行业的两类，故各分类投资数直接相加大于合计数。）

根据上海市统计局公布数据，2019年全市制造业固定资产投资同比增长24.2%。六大重点行业投资增长24.2%，其中电子信息产品制造业增长12.9%，汽车制造业增长48.5%，石油化工及精细化工制造业增长36.6%，医药制造业增长79%。①

作为我国的科技前沿阵地，在集成电路制造方面上海发展成为我国重要基地。为提升集成电路领域科技创新能力，加快突破集成电路领域核心关键技术，上海市政府出台鼓励、奖励政策，2000年上海集成电路技术与产业促进中心挂牌成立，2001年成立了上海市集成电路行业协会，上海市集成电路产业基金也于2015年建立，促进了以集成电路为龙头的电子信息产品制造业加速发展。

2018年，上海市六个重点工业行业完成工业总产值23 870.77亿元，占全市规模以上工业总产值的68.5%。其中汽车制造业实现工业总产值6 832.07亿元，占全年规模以上制造业工业总产值的19.62%。② 2018年，汽车产业实现利润总额1 077.68亿元，税金总额410.8亿元，两项指标分别占工业总利润的32.17%和总税金的20.82%。在固定投资方面，2018年汽车制造业固定资产投资154.5亿元，位列六大重点行业第二，占六大重点行业固定资产投资总额的27.79%。2019年汽车产量为274.9万辆，其中新能源汽车8.3万辆，比上年增长29.6万辆，增长势头强劲。

2019年，上海市六个重点工业行业完成工业总产值23 279.15亿元，占全市规模以上工业总产值的比重为67.6%。其中，石油化工及精细化工制造业总产值3 923.83亿元，占规模以上工业总产值的11.4%，比上年增长8.6%，成为六大重点行业增长率最高的行业。燃料油产量为360 448吨，比上年增长84%，是2019年主要工业产品增长速度最高的行业。①

当前，上海正在努力实现新旧动能转换和供给侧结构性改革，对大型钢铁企业进行合并改革，合并后的宝武钢铁努力提升钢材制造质量和能级。但随着上海城市功能定位的转变和环保力度的加强，上海钢铁产业更多地布局到长三角乃至全国。2019年，精品钢材制造业总产值1 169.87亿元，比上年下降5.15%。纵观2013年以来上海精品钢材的发展，发现精品钢材制造业总产值出现波动式下降，仅在2017年上升，随之又开始下降，成为六大行业总产值最低的行业。未来在钢材制造业价值链中，上海更多的是扮演研发的角色。

2019年，成套设备制造业实现总产值4 315.06亿元，比上年增长3.44%，占工业总产值的12.53%。2013—2019年上海成套设备制造业保持较好的增长趋势。

在六大重点行业中，仅有生物医药制造业和成套装备制造业总产值多年保持正增长。根据上海市统计局数据，生物医药制造业超过9年总产值保持正增长，平均增长率为8%。2019年生物医药制造业作为环保性产业，首次超过精品钢材制造业，位列六大行业总产值排第五位。经过多年的发展，上海已成为我国生物医药产业的领跑者，形成了以张江为核心，以青浦、金山、奉贤、徐汇等园区为重点的“一核多点”集聚局面。2020年4月张江创新药产业基地、临港新片区生命蓝湾、东方美谷、湾区生物医药港和上海生物医药产业园等五大生物医药产业特色园区正式授牌，上海在加速打造生物医药全产业链、生物医药创新高地和生物医药产业集群。

二、国际重点城市群营商环境发展的启示

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，推动我国经济高质量发展已经成为我国经济发展的基本任务和根本目标。在以一个大城市为主、周围小型二线城市为辅的城市群中，良好的营商环境会加强城市群经济发展的辐射协同作用，继而带动整个城市群的经济社会发展水平稳步上升。

（一）贸易促进与产业培育的互动

产业发展是对外贸易的有力支撑，而贸易连接着产业和市场，是产业发展的重要推动力。2019年12月9日，国新办举行的《中共中央国务院关于推进贸易高质量发展的指导意见》有关情况发布会指出，我国应打造一批产业与贸易协同发展的促进平台，培育竞争新优势，大力推进新一批国家外贸转型升级基地的建设。

1．贸易促进

关于对外贸易促进本国经济增长的相关理论，最早可以追溯到美国经济学家罗伯特逊在20世纪30年代提出的“增长引擎”，洛克斯在50年代又进一步加以补充和发展。世界各国按比较优势进行国际贸易，通过专业化分工使资源得到更有效的配置，此为对外贸易的直接利益；另一方面，伴随着对外贸易发展，对外贸易所产生的间接动态利益把经济增长传导到国内各个经济部门，带动了本国经济的全面增长。在全球经济高度一体化的今天，我国促进对外贸易的战略考虑早已脱离了直接经济利益诉求，转而对带动相关产业与市场联动、促进地方营商环境发展等附加作用提出了更高展望。

促进对外贸易向市场前沿需求创新。大力推进贸易促进不仅要关注产品制造技术和工艺的提升，更要关注产品市场的实际情况。1980年著名的录像带格式之争中，索尼公司的BRTE格式在性能、技术等方面更先进，但由于与国际市场用户的消费习惯、收入情况、市场规模并不十分切合，在国际市场的录像带格式之争中索尼落败。

坚持政策导向，发挥要素流动的作用。政府作为贸易促进的行为主体，在国际贸易中发挥了不可或缺的调节作用。2019年10月，国家外汇管理局推出了12项跨境贸易投资便利化政策措施，极大地促进了贸易投资便利化，其中包括扩大贸易外汇收支便利化试点、资本项目收入支付便利化、简化小微跨境电商企业货物贸易收支手续等。值得一提的是，随着近年来京津冀、长三角等城市群协同发展概念的兴起，政府的贸易促进政策也更加注重城市群之间的1+1＞2的协同发展效应。国家发改委2019年2月发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中明确提出，到2022年阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。

坚持市场为导向，发挥中介机制作用。市场决定一个产业的需求、利润和生存空间，积极寻求国际市场是一个产业发展的动力所在。发达国家在培育和保护本国新兴产业发展的同时，通过向企业提供国际市场的信息、渠道、资金等以扩大本国企业的市场空间，并且通过指定贸易规则、控制国际组织和本国专业组织等中介来保护本国贸易，限制其他国家贸易。在半导体技术国际贸易中，美国通过和其他国家合作，制定各种出口限制，先后成立了巴黎统筹委员会、瓦森纳协定等。其主要目的是保护本国的半导体技术，限制技术出口，以限制中国半导体产业的崛起对美国构成的“威胁”。美国为了让本国的半导体、计算机、通信等产品在国际上获得更多的利润，强化其外部竞争力，实施了“国家出口战略”。该战略通过减少技术领先产品出口的管制，为出口企业提供贸易融资、贸易咨询服务，扩大该类产品的出口。美国半导体协会（SIA）成立于1977年，是美国半导体产业的最大贸易协会，其会员企业半导体产品产量占全美国85%，在美国半导体产业发展和贸易促进方面发挥了极大作用。作为政府和市场间的中介组织、半导体产业的智囊团和幕后推手，美国半导体协会致力于增强美国半导体研究、设计和制造、贸易竞争。SIA向美国政府提供半导体行业发展趋势报告，负责有关贸易保护、市场损害的调查，并参与协调贸易纠纷。

日本汽车产业不断转变贸易方式。获得本土市场优势的日本汽车，也不断探寻国际市场。日本汽车以小排量、高性价比在欧美市场获得鲜明优势， 1980年日本出口到美国的汽车达到192万辆，占美国进口汽车的80%，市场份额高达20%。单纯的汽车出口遭遇到了美国汽车企业和美国政府的进口限制，美国政府为保护本国车企发展，1981年两国签署了《日美汽车贸易协定》，规定日本出口美国的汽车限制在168万辆。随之而来的是日本车企海外投资的增加，通过与海外车企合资合作、独资建厂和绿地投资等方式，来避免贸易壁垒的限制。贸易本地化给日本车企再次带来了巨额的利润和国际市场。

2．产业培育

国家外贸层次的转型升级离不开新兴产业的培育作为基础。从供应链角度划分，新兴战略产业包括同一产业链环节的横向集群和产业链上、下游的纵向集群；从产业培育所对接的贸易需求看，这些产业具有较强的创新驱动性、知识密集性和行业前瞻性；从产业培育与市场的互动关系来看，新兴产业的培育及集群与其对应的需求市场形成了一个良好的交互网络。

幼稚产业的培育和发展及其对应的政府政策，是国际贸易中争议已久的热点问题。一个比较统一的观点是，一个幼稚产业是否需要政府政策的保护与其自身的外部性有关，是否干预及具体干预措施需要视产业性质而定。而服务于促进贸易的幼稚产业大多具有较强的创新型和行业前瞻性，具有一定的发展潜力，可以参与市场竞争。对于这样具有潜在比较优势的行业，不能拘泥于传统的幼稚产业保护理论，需要政府在保护和监管上更多地实践和创新，避免产业过度趋同，并对市场进行客观预测和预期，加强对产业培育风险和成熟度的评判。

更多地发挥市场在产业培育中内生动力和政府在产业培育催化剂的作用。市场需求、生命周期规律、产业组织关系等决定产业的形成、变化、转型和升级。政府在产业培育中作为市场的补充，用好宏观调控职能，为产业培育提供良好的外部环境。政府和市场关系、供需和政策、内生驱动力和外在推动力能否协调好，决定着产业的方向、生命和利润。

美国半导体产业的早期发展，推动力量和市场主要都源于美国军工发展的需要。20世纪70年代至80年代半导体技术扩散到日本、韩国、中国台湾等地区，1986年日本DRAM产业领先世界。美国为了在国际市场和半导体贸易中再次领先世界，大力研发生产工艺技术，提高本国半导体制造效率和产品优良率，放弃DRAM芯片领域，另辟蹊径开拓微组件及LOGIC等高附加值产品。同时，成立更多的专业性组织和联盟，如美国半导体协会、半导体制造技术产业联盟。在国际市场合作方面，大力开展与日本等国家先进半导体企业的合作、技术引进。进入21世纪，美国半导体产品由军用更多地转向民用市场，更多产品出口至海外，扩大市场份额。同美国产业发展不同，日本产业发展主要是市场内生动力推动。对来自美国的半导体技术、汽车等技术，日本企业经过引进、消化、吸收、再创新，使其在设计、制造和国际贸易方面形成了本土化特点。

注重自主技术培育和知识产权保护。新兴产业具有知识与技术密集性、前瞻性、创新驱动型，产业培育并非简单地接受发达国家和地区的产业转移，更多地要靠产业地创新培育和形成新的产品、技术、业态和模式。日本汽车产业坚持自主技术研发和质量提升。日本汽车产业早期发展阶段，政府通过税收优惠、奖励研发等措施对其进行扶持和保护。对外资汽车实行进口限制、增收高关税，并且限制本土外资车企的产量，使本国车企在国内市场上获得足够的利润和市场份额。车企自身通过引进技术、合资合作、边做边学等方式形成了具有日本特色的汽车生产技术。日本汽车产业注重多样化发展。特殊的地理因素决定了日本汽车排量较美国汽车小，这使得其在第一次石油危机的背景下获得畅销。另外，三轮车、小型车、微型车、普通乘用车多样化发展，满足日本岛国居民的多样化需求，使得日本车获得本土市场的认知和青睐。

3．贸易促进与产业培育的联动

世界上的一些重点城市在转型成为国际重点城市群的过程中，大多都会经历城市间形成互补格局的过程。美国波士顿—华盛顿城市群发展的初期，波士顿既不具备区位优势，又在与纽约的竞争中失去了往日的商业优势。波士顿随即找准定位，转而发展工业经济，在城市周边建设了一系列工业城镇，与纽约错位发展，各司其职；2008年，纽约—纽瓦克—泽西都市圈的制造业占比为5.61%，而其周边的阿伦敦—伯利恒—伊斯顿城市圈、布里奇波特—斯坦福德城市圈、东斯特劳斯堡城市圈、纽黑文—米尔福德城市圈制造业占比则分别为15.28%、14.5%、21.92%和15.56%，呈现出中心服务、外围制造的分工格局。即便到了发展中期形成整个城市群均以服务业为主导的产业格局，城市群内部的各个城市之间也有着非常明确的分工；卡斯在对伦敦中心和东南部8座城市148家生产性服务业企业的调研中也得出了上述类似结论。

因此，以贸易促进为代表的服务业和以产业培育为代表的制造业的资源互补、各自分工的格局，是提升城市群整体营商环境的重要模式，也是城市群从小到大逐步发展的必经之路。两者应该具有较为紧密的互动网络和技术层面的共享，形成相辅相成的良性互补关系。

在一个城市群中，中心大城市的营商环境提升离不开市场需求为其注入活力。2020年9月2日，国家信息中心发布的《城市群中心城市营商环境研究2019》，其中对中心城市带动作用指标与其他四项指标的相关性分析调研表明，要素供给和市场活力两项指标与城市群的中心城市带动作用最为相关。要素供给来源于初级产品市场，市场活力则来自成品市场，贸易是连结两个制造业市场的重要纽带。

（二）首位城市与其他城市的协同发展

1．明确功能定位

首位城市和周边城市在功能定位上应明确，城市群首位城市在产业变革、创新引领、产业生态培育方面积极探索和发展。东京都市圈、美国东北部大西洋沿岸城市群和欧洲西北部城市群等世界较大城市群内部城市功能定位明晰。首位城市的主导产业由制造业基地转向商贸中心，享受国家给予的优先优惠政策，发展速度较快，产业升级动力较快，积极淘汰落后产能和进行新旧动能转换，向周边城市进行产业转移。因此，这些城市群中的首位城市主要扮演创新高地、国际商店和旅游地等角色，周边城市根据自身软硬件优势，招商引资，引进适宜本地高效发展的产业，避免城市间产业同质化发展。营商环境的好坏是体现一国或一地区的核心竞争力的重要指标。在城市群发展的过程中，该地区的营商环境也在发生变化，因此一个城市群中各个城市的功能定位也会影响该区域营商环境的发展。美国东北部城市群和东京都市圈等世界先进国家的城市群的产业布局采用了错位发展战略，进而提升了整个区域的竞争力。

美国东北部大西洋沿岸城市群，又称纽约湾区，是美国营商环境最好的区域之一，在这里集聚了四分之一的全球500强总部、三分之一的全美500强总部。最重要的是该城市群是全球最著名的金融中心所在地，全球近三分之二的大银行在该区域设立法人机构，为该区域的中小企业融资提供了极大的便利。而纽约作为该城市群的首位城市，除了是金融中心外，还是信息科技中心。2019年，《第一太平戴维斯调查》（U.K'.s Savills Survey）报告中显示，纽约在技术领域的排名已经超过旧金山地区，成为全球技术的领导者。此外，福瑞斯特（Forrester）的研究表明，纽约拥有美国最大的科技人才市场，以33万名科技工作者的数量超越了旧金山湾区的31万名科技人才库。① 纽约的“科技转型”除了政府的引导外，还得益于纽约湾区中其他城市的协同。来自波士顿的哈佛大学和麻省理工大学、费城的宾夕法尼亚大学等美国东北部知名高等学府为纽约的“科技转型”提供了大量的科技人才。纽约、华盛顿、波士顿和费城拥有着大量的博物馆和历史遗产以及其他丰富多彩的配套措施，吸引了大量人才在纽约湾区定居就业。得益于纽约的国际化、法制化的优质营商环境，波士顿、费城和巴林也都设有科技产业和金融产业，为该城市群提供了更多的竞争力。因此，在以纽约为核心的塔尖式城市群格局下，周边城市缓解了纽约的人口压力和承接了一部分纽约的功能，纽约作为金融中心、各种国际组织和各种专业管理和服务部门的所在地，也为周边城市带来了许多便利。

和美国东北部城市群结构相似，东京都市群是以东京为核心的圈层式结构。为了推升首位城市的功能升级和周边地区的共同发展，东京都市圈经历了从单一中心控制城市规模转向多中心的重视城市功能合理布局的模式。为了更好连接都市圈内首位城市和其他城市的功能，东京都市圈构建了一种以轨道交通为中心的交通发展模式，该交通模式包括城市电气列车、新干线、轻轨、高架电车等各种轨道交通路线，有效支撑了东京与次中心城市的协作。① 此外，东京都市圈注重生态和可持续发展，为企业和人才提供了非常适宜的社会环境。粤港澳大湾区研究院《2017年世界城市营商环境评价报告》显示，东京排名第三，在“市场环境”“社会服务”及“基础设施”三大方面表现突出。②

2．市场环境和生产要素流动

市场环境也是评价一个地区营商环境好坏的一个方面，本节主要分析发达国家城市群内各个城市之间生产要素的流动性来评价其市场环境。

在东京都市圈，东京作为首位城市具备强大的吸引力，其他城市虽然面临强大的竞争压力，但并没有被东京的竞争所击垮，相反通过与东京建立协商沟通机制，形成了与东京的错位发展，最后形成了核心城市与非核心城市之间既竞争又合作的关系模式。这种既竞争又合作的关系是在以市场机制为主、行政干预为辅的模式下形成的。这种关系的实现，一方面需要打破包括行政规划在内的各种壁垒，加快市场统一的进程，另一方面需要建设上述区域协调机制，使市场机制主导下的要素流动与资源配置效率得到提高。③ 东京都市圈圈内跨区域协作机制体现了中央政府主导下提高资源利用效率、避免无序竞争的优势，也适时发挥了地方政府主动寻求协作的积极性。因此，区域内协调机制将有助于提高市场配置资源的效率和促进生产要素的自由流动，优化都市圈的营商环境。

美国东北部城市群比东京都市圈更强调市场机制的主导性。政府在城市群的发展中主要是承担交通或通信网络等基础设施建设和城市群未来发展规划等职能。在优化资源配置效率和促进生产要素有效流动的目标下，美国城市群在中心城市和周边小城市的产业布局上也采用了错位发展战略，避免城市群内部的重复竞争，提高整个城市群的竞争力。在首位城市纽约金融中心和华盛顿的政治中心的辐射下，费城、波士顿等次中心城市纷纷进行产业结构的升级，将中心城市更替下来的产业转移到周边小城市，帮助其完成对当地产业结构的调整与升级，形成产业梯队发展。这种产业结构的布局将会使都市圈中城市之间的资本、劳动和技术进行组合优化，从而提高资源配置效率。营商环境自由度很高的纽约，因其开放的资本市场，为来自波士顿、费城等周围城市的创业人才或产业升级提供了大量国内外资本要素。协同发展的多中心纽约都市圈为了充分发挥各个城市的优势以及进行城市间的合作，其修建了发达的公路网络和密集的轨道交通网络，增加了都市圈各城市之间的交通便利，也提高了生产要素和技术在都市圈内外扩散。此外，便利的公共交通网络可以提高区域居民生活质量，在吸引劳动人才的同时，吸引更多的企业。①

区域间的协调机制和便利的基础设施是城市群中各城市资源有效配置的重要保障，也是优化区域内营商环境的重要方面。作为包含国家最多的欧洲西北部城市群来说，区域间协调机制和交通网络是生产要素、人才等资源在该城市群内部和子城市群间流动的基础。和上述两个城市群一样，为了提高城市群的综合竞争力，欧洲西北部城市群中的三个子城市群的产业也是错位发展，三个子城市群中的中心城市分别发挥着金融、科技创新、文化和港口等职能。欧洲西北部城市群内中心城市和周边城市的基础设施很齐全，这为人才和生产要素在欧洲西北部城市之间的有效流动提供了保障，比如，法国的TGV高速铁路连接着欧洲西北部大城市带的主要综合运输通道，平均每年运送乘客1亿多人次。② 此外，在交通便利的基础上，欧盟制定的统一标准也减少了四个子城市群间的市场壁垒，使得市场机制可以在城市群发展过程中发挥有效作用。

3．完善制度和法律

营商环境除了体现着社会、市场、文化等方面，还跟政府所提供的服务有关。从本质看，打造优质的营商环境就是政府为企业和社会提供高质量的政务服务，比如健全的法律保障机制等。城市群作为一个横跨若干行政区域的大都市区，在协同发展过程中必然存在许多矛盾和问题，而法律具有可预见性和稳定可靠性，因此成为区域协同发展的保障。

日本的规划法律体系非常完备，既有国土开发规划法、城市规划法等基本法，也有专门针对都市圈规划和地方规划指定的法律，如东京都的城市规划所依据的首都规划法等。因此，东京都市圈中各个主体都有明确的法律需要执行，故而不存在执行规划时部门之间不协调的问题。除了制定这些明文的规定外，政府还需专门成立为都市圈协同发展的服务部门，以推进城市群中城市之间的合作。比如，东京都市圈自形成之时起，就同时形成了一套跨区域的强而有力的协调机构和政府机构来处理这些问题。① 同样，巴黎都市圈建设过程中，政府也是运用法律形式规范巴黎都市圈内各中心城市之间的协同发展，其中1994年批准的《巴黎大区总体规划》是目前巴黎大区发展中所必须遵守的法律文件。②

在世界银行公布的《2020年世界营商环境》报告中，美国在营商环境便利度上排名第6名，其中在办理破产、获得信贷和执行合同方面，分别排名第2、第4和第17，这说明美国在保护投资者权益方面有着完备的法律体系。初创企业在美国的融资成本比其他国家低。小企业只要拥有良好的商业信用报告就可以向政府贷款。而这样针对小企业的融资渠道主要是由小企业管理局提供的，该管理局是美国政府机构，所以在政府信用背书下，小企业更容易获得融资。③ 美国东北部城市群被称为“美国东北岸的硅谷”，纽约、华盛顿、波士顿及费城除了拥有可以输送大量科技人才的知名大学和提供资金需要的各种大型银行、证券、基金及保险等金融机构外，还拥有来自哈佛大学、纽约大学的法律人才和位于华盛顿的美国联邦最高法院等资源为投资者和创业者提供法律保障。而欧洲西北部城市群中的各国在《2020年世界营商环境》报告中的排名不靠前，但它们透明且稳定的政策为科技创新提供了非常优质的营商环境。提出“工业4.0”战略的德国就是凭借优化制度环境和不断建立完善法律保障体系为其创新发展提供保障。因此，德国是欧洲最具创新力的国家之一。除了其法律和政策界限清楚，所制定的政策稳定性强、透明度高以及执行效率高之外，德国通过高技术产业集聚来对其他城市的经济发展和技术创新产生促进作用和示范作用。在一个城市群内部，德国政府引导许多企业同时进行竞争和协作，如联合开发新产品或建立生产供应链等。德国在1999年完成了建立欧洲第一的生物技术产业集聚的计划，慕尼黑地区和莱茵河一带聚集了欧洲最多的生物技术相关企业，极大地提高了德国在这一方面的竞争力。④

执笔：

何树全 上海大学经济学院教授

任金鑫 上海大学博士研究生

① 国务院：《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,2019年。

② 上海市人民政府：《上海市城市总体规划（2017—2035年）》,2018年。

① 范彦萍：《上海哪个重点产业的国际竞争力最强？》, 《青年报》2019年11月19日，http://app.why. com.cn/epaper/webpc/qnb/html/2019-11/19/content＿97195.html。

① 上海市统计局：《2019年上海市国民经济运行情况》,2020年1月21日，http://tjj.sh.gov.cn/tjxw/20200121/0014-1004396.html。

② 上海市统计局：《2018年上海市国民经济和社会发展统计公报》, http://tjj.sh.gov.cn/tjgb/20191115/0014-1003219.html,2019年11月15日。

① 上海市统计局：《2019年上海市国民经济和社会发展统计公报》, http://tjj.sh.gov.cn/tjgb/20200329/05f0f4abb2d448a69e4517f6a6448819.html,2020年3月9日。

① 严含：“全球顶级科技城市的头把交椅：纽约是怎么坐上的？”, https://mp.weixin.qq.com/s/rhsts3KDpxHldWe00feuqg。

③ 张军扩、侯永志、贾珅等：《东京都市圈的发展模式、治理经验及启示》, 《中国经济时报》2016年8月19日。

② 王力：《世界一流湾区的发展经验：对推动我国大湾区建设的启示与借鉴》, 《银行家》2019年6月，第90—94页。

① 陈宪：“从东京都市圈看区域融合发展”, http://www.cssn.cn/zk/zk＿rdgz/201802/t20180217＿3852305.shtml。

① 王文、罗婧婧：《美国打造全流程便利营商环境》, 《经济参考报》2020年2月14日。

② 任博：《纽约都市圈协同发展的经验及启示》, 《北京金融评论》2018年第4期。

① 陈小卉：《协同与共赢：世界城市群之借鉴》, 《江苏城市规划》2017年第9期。

② “东京大都市区一体化经验”, https://wenku.baidu.com/view/09d0eecbda38376baf1faeb2.html。

③ 杨凡：《国内外都市圈协同发展的法制差异比较——对京津冀协同发展法制化的几点回应》, 《四川行政学院学报》2017年第2期，第46—49页。

④ 单元媛、赵玉林：《德国高技术产业发展的集聚效应及其启示》, 《特区经济》2007年第4期，第89—92页。