水利政策研究管理情况的调研报告
水利部政策法规司，熊向阳，刘宇敏
（2012年11月）
我党历来重视理论创新，党的十八大报告中强调“实践发展永无止境，认识真理永无止境，理论创新永无止境”。对创新中国特色社会主义理论，完善制度建设提出了新的更高要求。2011年党中央1号文件和中央水利工作会议提出“水是生命之源、生产之要、生态之基”，把加快水利改革发展特别是水资源管理创新和制度建设摆在了更加重要的位置，提出了创新水利发展体制机制等理论课题。如何贯彻落实中央水利工作方针，作为水利政策制度制定的基础，水利政策研究与管理工作意义不容忽视。
在《水利部政策研究项目管理暂行办法》（以下简称“《办法》”）实施两周年之际，我们通过实地调研和征集意见方式对部机关和部直属单位贯彻实施《办法》的情况进行了调研，现将调研情况报告如下。
一、近年来水利政策研究管理回顾
水利部2010年10月发布《办法》，规范了水利政策研究项目的申请、立项、执行、验收等各环节，水利政策研究项目管理的制度框架基本形成。《办法》实施以来，部各有关单位积极履行职责，强化政策研究管理，政策研究项目实施得到有效规范，研究成果质量显著提高，为水利决策提供了有力支撑。
（一）统一的政策研究管理机制基本形成
按照《办法》的规定，水利部政策研究管理以项目立项、项目执行和项目成果为重点，全面推进政策研究项目实施全过程管理。通过有序实施《办法》确定的各项管理制度，政策研究规范化、制度化水平显著提高，水利部政策研究和制度建设项目管理机制已经形成。部属事业单位也按照《办法》规定，厘清了政策研究管理职责，各流域管理机构基本形成水政部门负责政策研究项目管理、财务部门负责项目预算管理的工作机制，政策研究管理工作有序推进。
目前，从部机关到部属事业单位，已经形成自上而下的统一的政策研究管理工作机制，正在改变过去政策研究管理主体不落实、管理职责不清晰、管理内容不明确、管理方式不规范的状况，为全面强化政策研究管理、充分发挥政策研究的支撑作用奠定了良好基础。
（二）政策研究项目安排针对性和时效性显著提高
2009年，水利部遵循突出重点、保障急需、务求实用的原则，通过项目征集遴选、专家审核把关等环节，以贯彻落实中央水利决策部署、强化水利制度建设为重点领域，编制完成2010—2013年水利政策研究与制度建设预算项目规划，根据形势要求，逐年滚动调整。至2012年，纳入规划的项目400余项，其中，已实施327项，涉及水利发展战略（占11%）、水利改革发展政策（占42%）、水法律制度建设（占29%）、水利部内部管理制度建设（占18%）等方面。3年来，通过规划和年度计划的编制，显著提升了政策研究项目安排的合理性和规范化水平，随意立项、重复立项问题基本得到解决，预算资金使用效率得到有效提高。
在项目安排过程中，特别注重对新形势新要求新任务的把握，对迫切需要开展的研究项目及时予以安排，最大限度满足实际工作需求。近两年来，为积极落实2011年党中央1号文件和中央水利工作会议精神，调整项目70余项（占两年中申请安排项目总数的32%），使贯彻中央水利工作方针重大政策问题研究、深化小型水利工程产权制度改革政策研究、用水总量控制制度研究、基层水利发展的现状问题与对策研究、风险点控制制度建设、农村水利立法研究等一系列实际工作急需的重要研究项目得到及时安排，为全面贯彻落实中央决策部署发挥了有力的支撑作用。
（三）政策研究项目成果质量有效提升
不断提高项目成果质量是政策研究管理的重要出发点和落脚点。按照《办法》规定，水利部在项目执行管理中，要求项目管理单位严格执行研究大纲审查、研究成果中期检查、研究成果终期验收等工作制度，加强对研究质量、研究进度以及资金使用的把关；同时要求各项目研究单位加强调查研究和专家咨询，真正掌握第一手资料，找准实际问题，拓宽研究视野，提升研究深度。政策法规司适时组织开展现场检查和项目总结，督导各有关单位落实各项制度和要求。
通过制度化管理，政策研究项目的实施呈现出新的面貌：全面落实项目执行管理制度，由研究大纲审查、中期成果检查和终期成果验收构成的项目执行管理机制基本形成；深入开展调查研究和专家咨询活动，有效减少了闭门造车现象，研究的理论水平、知识广度和研究深度得到普遍提升；更加重视项目成果的实际应用，政策建议更具可操作性和实用性，所有项目基本按时完成并通过专家验收。
二、水利政策研究成效显著
2010—2011年，水利部共完成政策研究与制度建设预算项目210项，各项目的研究成果在不同程度上均得到应用，在支撑水利管理决策方面发挥了重要作用。
（一）为出台水利改革发展政策提供了基础支撑
近两年来，一批政策研究项目针对水利改革发展政策进行了科学、细致、有说服力的论证，为制订出台相关政策做了充分准备，有力促进了政策出台。如实行最严格水资源管理、水利投融资体制改革、水利发展的土地政策、农田水利发展、基层水利发展、水利工程管理体制改革、非传统水源利用、灌区节水改造等方面的政策研究，对水利改革发展的重要政策问题持续开展调研，摸清情况，提出了政策方案，为《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》《关于中央财政统筹部分从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关问题的通知》《中央财政补助中西部地区、贫困地区公益性水利工程维修养护经费使用管理暂行办法》《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》《中型灌区节水配套改造项目管理实施办法》等文件的制订提供了基础支撑。《贯彻中央水利工作方针重大政策问题研究》《中国水利国际合作与发展战略框架研究》等成果内容，在筹备中央水利工作会议、水利国际合作工作会议等会议材料中发挥了应有作用。
（二）为推进水利改革发展提供了重要参考
一批政策研究项目为破解当前水利改革发展中的重点、难点和热点问题开展了探索性研究，研判形势、深化认识、拓展思路，为深入推进相关工作提供了重要参考。如水利部机构改革、流域立法体系建设、水土保持法律制度体系建设、流域水事纠纷预防、水库供水管理体制建设、用水总量控制制度建设、水利基本建设预算管理、河道保护与管理规范化建设、台风防御、灌排设施更新改造、需水管理实施对策、农村水电电价等方面的研究，结合实际、厘清问题、广泛借鉴、创新思路，提出了推进工作的政策建议和工作方案，得到各有关管理单位的认可。《需水管理实施对策研究——以吐鲁番地区为例》提出的吐鲁番地区实施需水管理的对策，已经被吐鲁番地区水行政主管部门应用于水资源管理实际工作中，取得了良好的社会效益和生态环境效益。
（三）为加快水利立法开展了前期论证研究
立法的前期研究是丰富立法项目储备、推进立法进程的重要措施。在已经完成的政策研究项目中，有60余项是针对流域管理、水资源管理、河道管理、水利工程管理、农田水利、水土保持、移民安置、水行政执法等多方面开展的立法前期论证。这些项目总体上论据充分、论证严密，提出的法律制度基本符合实际、具有较强的操作性，法规草案内容完整、符合立法规范，得到专家肯定，为深入开展相关立法工作打下了良好基础。《农村水利立法研究》等项目在配合水利部答复全国“两会”有关水利立法专题询问中发挥了必要作用，也为进一步推进农田水利立法奠定了一定基础。《抗旱条例配套法律制度体系研究》对于《抗旱条例》配套制度制订提供了有益参考。海河流域重点河流水量调度管理、漳河上游直管河段小水电站管理、潘家口大黑汀水库管理等方面的制度建设草案均源于相关前期研究成果。《长江法》《黄河法》《淮河流域法》等相关立法项目前期研究项目的实施，使各相关流域的管理制度内容愈加清晰，制度框架更为充实，在推进流域立法方面迈出了坚实步伐。
（四）为加强内部规章制度建设提供了具体方案
针对内部规章制度建设开展的应用性研究是水利政策研究和制度建设项目的重要组成部分，这些项目的实施为一批水利内部管理规章制度建设提供了具体文本，产生了直接效益。有关水利稽查的多项研究为《水利稽查协调机制建立指导意见》《水利稽查发现问题处理处罚办法》和《加强地方水利稽查的指导意见》的制订提供了参考。30余项主要由流域机构承担的有关水利审计、财务管理制度建设的研究，提出了水利审计和财务管理的技术标准和一系列规章制度草案，为提高水利审计和财务管理的科学化、规范化、制度化水平提供了重要支撑。与内部规章制度建设相关的其他研究项目成果也得到较好应用，《流域二级机构与行政区域协调机制的研究》成果已在海委应用，有效巩固了海河下游地区防汛抗旱工作平台，《松辽流域水利工程建设安全监督实施细则研究》《太湖局防汛抗旱经费使用管理办法制定》等项目提出了相关制度草案，对推进实际工作带来了现实意义。
（五）为把握水利政策研究规律进行了深入实践
提高政策研究水平需要在总结历史、提炼规律的基础上，不断完善相关基础理论和分析框架。部分基础性研究项目致力于长期跟踪、总结、比较国内外相关领域发展状况，丰富相关理论体系，取得了积极成果。《国内相关行业发展跟踪研究》《国外水利发展跟踪研究》《适应国民经济和社会协调发展的水利发展指标体系研究》《地方水利发展环境比较研究》《地方水利法制建设评估及比较》《农田水利政策实施成效评估》《洪水保险有关政策研究》《旱灾保险制度研究》《建立水利统计应急反应机制研究》《水利管理统计指标体系研究》等项目在各自领域中均进行了较深入的基础分析，经过归纳总结，提出了较成熟的分析范式，具有较高的理论价值和应用价值，同时为更好地探索和把握水利政策研究规律、提高政策研究工作水平进行了深入实践。
三、水利政策研究管理的几点建议
多年来，水利政策研究管理状况有了很大改善，研究水平显著提高，成果丰硕。但是我们也清醒地认识到，水利政策研究管理工作与部党组的要求和水利工作的需求相比还有较大差距，在贯彻落实党的十八大和中央水利工作会议精神方面还有很多工作要做。
（一）强化顶层设计，科学做好政策研究规划
以科学发展观为指导，认真做好下一阶段的水利政策研究规划，从顶层设计好水利政策研究的主要内容和实现路径，确保党的十八大和中央水利工作会议精神的贯彻落实。一是继续以贯彻落实中央水利决策部署为重点，坚持围绕中心、服务大局之目标，强化顶层设计，把涉及生态文明建设、水利改革发展、推进民生水利等领域的制度建设列为优先支持的项目，在编制政策研究和制度建设项目规划时予以重点考虑。二是编制规划时，注重项目分类和细化，搞好资源配置和优化，严把项目研究内容和资金使用审核关，既保证项目规模与资金匹配，又保证立项要求与研究内容相符，杜绝大马拉小车，大题小做等现象。三是在编制年度计划时，对管理工作急需的、在推进工作中起关键作用的项目优先纳入，尤其是党的十八大重点关注的生态文明、水资源管理、水权交易、防洪减灾等方面的研究项目，更是应重点保证，以提高研究的针对性和时效性。
（二）加强项目执行管理，提高研究质量和水平
研究项目规划是项目管理的顶层设计环节，项目的执行管理则是项目管理的过程管理环节，也是决定研究成果质量高低的关键环节。按照《办法》的要求，切实保证政策研究的质量，在项目执行环节，应严把过程管理关。一是建立专家库，由专家小组负责项目咨询、评审和技术把关。二是在项目承担单位选择上，对需要广开思路的研究项目，实行项目研究单位公开选择制度，将项目赋予最合适的单位承担。三是在项目研究过程中，加强对项目实施的督导和检查，组织项目成果应用单位对项目实行跟踪管理，严格大纲审查、中期成果检查、终期成果验收等工作重点，把握研究方向，及时了解和解决研究中出现的问题，确保研究成果满足管理工作需求。四是严把成果入库关，在财政预算执行年度结束后，及时将验收合格的政策研究项目资料整理归档。
（三）研究成果实行统一管理，推进成果应用和共享
政策研究管理的另一职责是加快技术成果的应用和扩散，充分发挥项目效益。因此，搭建信息平台，促进政策研究成果的应用和共享是管理部门的重要职责。一是建立水利政策研究成果管理信息系统，将已完成的政策研究项目成果入库，适时在网络上发布，形成向水利部机关和直属单位开放的政策研究成果共享平台。二是每年定期将政策研究项目成果汇编成册出版，组织研究成果研讨会，对项目成果加以总结、推广和提高。三是精选一批具有代表性、前沿性、重要性的研究成果，编写内参清样，供有关领导和单位参阅。