深圳市加快实施最严格水资源管理制度试点工作调研报告
水利部水资源司
（2012年9月）
为深入贯彻落实2011年党中央1号文件和中央水利工作会议精神，水利部开展了推进水利现代化、加快水利改革、加快实施最严格水资源管理制度三类加快水利改革发展试点，陈雷部长亲自担任试点工作领导小组组长，通过抓重点、抓难点、集中突破、以点带面推进全国水利改革发展，水资源司具体指导加快实施最严格水资源管理制度试点。试点开展以来，在全国选择了7个省（直辖市）、1个流域、4个城市共12个单位作为加快实施最严格水资源管理制度试点，并由水利部和有关省级人民政府共同批复试点方案。为调研试点工作意见，总结试点工作经验与成效，分析有关问题，2012年7月，水资源司会同水资源管理中心组成调研组，对深圳市加快实施最严格水资源管理制度试点工作进行调研。通过听取试点工作情况介绍，实地考察试点建设项目，与试点单位交流等形式，对深圳市加快实施最严格水资源管理制度试点工作进行了全面调研，调研情况报告如下。
一、基本情况
深圳位于广东省东南部珠江口的东岸，是我国第一个经济特区，全市国土面积1953平方千米。深圳市水资源总量20.51亿立方米，但人均水资源量严重不足，仅为200多立方米，约为全国平均水平的1/9。受巨大的经济社会用水需求和污染排放的影响，水资源问题突出表现在三个方面：一是水资源短缺问题逐渐显露，二是水环境污染问题突出，三是水资源管理与发展水平不相称。水资源问题已经成为深圳市经济社会发展所面临的瓶颈性制约因素。
2010年，水利部批复深圳市为水资源综合管理试点城市，试点开展以来，深圳市以实行最严格水资源管理制度为重点，以建立实施能操作、可检查、易考核、有奖惩的水资源管理“三条红线”实施方案为抓手，在城区水资源分配、水量水质联合调度、水资源需求管理、水环境综合治理、水源地生态修复、数字水务管理、备用水源建设以及水务社会化服务等方面进行探索创新，取得了一定成效，为开展加快实施最严格水资源管理制度试点工作奠定了基础。2011年，基于深圳在水资源综合管理和节水型社会建设试点中取得的显著成效，考虑到水资源综合管理试点也是以实行最严格水资源管理制度和落实水资源“三条红线”为主要内容，水利部明确深圳市为加快实施最严格水资源管理制度试点。
二、主要做法与成效
试点开展以来，深圳市按照批复的试点工作方案，凝心聚力，周密部署、精心组织，扎实推进，试点建设取得阶段性成果。
（一）顶层设计、强化管理，试点工作机制基本建立
深圳市委、市政府高度重视试点建设工作，试点建设之初就着手加强顶层设计，打造立体化的共建模式，不仅成立了高规格试点领导组织机构，还着力构建了市一区纵向上下联动、横向多部门协调合作的建设机制。缜密制定具体的实施计划与方案，细化分解下达具体任务与指标，明确落实到各责任单位和执行主体。严格执行目标责任制，强化监督检查评估，定期开展督办考核。同时，通过广泛开展宣传动员，营造良好的社会氛围，形成全行业、全社会共同参与试点建设的整体合力，确保试点工作的有序推进和目标指标的有效落实。
（二）扎实工作，突出重点，试点任务推进整体良好
深圳市政府以试点工作方案为依据，按照深圳市水资源管理体系建设要求，制定了试点工作实施计划，印发了试点工作任务分解表，把试点工作分解为87项具体任务，明确落实到各责任单位。各部门、各单位按照全市统一要求，细化工作方案，有计划、分步骤、保重点地推进各项任务的实施。深圳市水务局作为试点建设具体组织部门，在日常工作中，按照“定时、定责、定人”的原则，认真实行绩效考核，有效地促进了各项任务的落实。截至目前，总体工作进展符合试点工作方案的要求，其中制度建设、能力建设等重点任务取得重大进展。
（三）体系建设，初显成效，试点阶段性指标基本实现
深圳市紧扣区域水资源优化配置、城市各行业综合节水以及城乡水生态环境严格保护三大主题，强力推进“八大体系”建设，经过近3年的建设，水资源调度和调控能力大大提升，各行业用水效率显著提高，水生态与环境质量状况进一步好转，城市供水保障程度和抗风险能力有所提高，水资源综合管理体系不断完善，阶段性成效显著。实现在经济总量持续年均递增10%以上的情况下，用水增长率由5%下降到3%，将用水总量控制在20亿立方米以内。试点工作方案确定的19项工作考核指标，已有16项考核指标如期完成，完成率为84.2%，试点所确定的阶段性目标指标基本实现。
（四）政府主导，公众参与，全社会水文明程度明显提升
深圳市将严格的水资源综合管理作为加快经济发展方式转型的重要抓手，细化用水总量控制方案，将总量控制指标作为产业布局、发展规划和项目审批的“总指挥棒”。坚持将万元GDP取水量作为产业导向目录的核心指标，强化产业准入的水耗约束，在投资立项等产业准入中强化水资源的刚性约束，关停并转一批耗水量大、污染环境严重的印染、皮革、电镀等企业，有效促进了全市产业布局和结构的深入优化调整；将节水型社会建设作为提升社会文明程度的重要途径，加大水情和水知识的宣传力度，畅通公众参与节水型社会建设渠道，丰富公众水资源节约和保护的方式，有效促进了全社会水文明程度的提升。
三、主要问题
（一）水资源问题突出
深圳市在快速发展的同时，面临着经济结构性矛盾突出、资源与环境容量刚性化约束等诸多问题，不仅区域水安全保障与城市地位不相匹配，用水效率、效益、水平也远低于临近的港澳地区，迫切需要依托和发挥水务一体化体制优势，通过建立最严格的水资源管理制度，明晰合理的水资源开发利用边界，提高用水效率，规范用水行为，破解水资源、水环境“难以为继”的局面。
（二）试点任务进度不平衡
按照加快实施最严格水资源管理制度试点工作要求调整后的87项建设任务中，已经完成或基本完成43项，正常推进29项，滞后15项。滞后任务中以工程建设任务和示范项目为主。由于水资源工程建设过度依赖政府投资，鼓励社会投资的政策不健全，水资源管理自身能力建设的投资又相对薄弱，到这部分工程建设项目和示范项目推动难度较大。
（三）部分保障措施不到位
加快实施最严格水资源管理制度试点重点在于建章立制、部门协调、加强配合和监督考核。目前试点建设过程中还存在整体协调力度不足、法规规划出台周期较长、部分指标短期难以达标、考核监督机制等问题，影响水资源管理工作的实施和试点建设工作的有效开展。
四、对策措施
根据水利部对试点工作的统一安排，深圳市加快实行最严格水资源管理制度试点计划2013年底结束，2014年初安排评估验收，时间紧、任务重，为此提出以下六方面对策措施。
一是注重对原有试点方案及工作内容的补充完善。在水资源综合管理试点工作和经验总结的基础上，按照加快实施最严格水资源管理制度试点工作的统一要求，分析新形势下实行最严格水资源管理制度的实践要求，明晰下一阶段工作目标、任务和重点，对原来批复的水资源综合管理试点工作方案进行必要的补充和完善。
二是注重监督考核机制的建立。明晰目标责任、完善考核机制是最严格水资源管理制度的重要创新之一，也是最严格水资源管理制度各项任务目标落实的根本保障。尽快发布和最严格水资源管理制度考核办法，建立健全考核工作机制，将考核结果与责任主体的绩效管理挂上钩，以保障试点工作和目标落到实处。科学拟定试点终期管理指标值，落实到具体的责任主体。对任务完成情况做进一步分析，理清下一个阶段试点工作任务，并在与已有目标分解和任务分工衔接的基础上，尽快完成下一个阶段的目标和任务分解工作，为试点工作的有序推进奠定基础。
三是注重试点建设中的部门分工与协同配合。实行最严格水资源管理制度的责任主体是市政府，具体工作需要各个相关部门、不同层次的主体来承担。从前期工作来看，还存在着一些责任部门在试点建设中的参与推动程度不够，整体协调力度相对薄弱等问题。在下一步试点工作中，要着力完善市政府领导下的协同工作机制，切实加强过程监管和关键环节的控制，特别要重视前期未能实现的任务的管理。
四是注重试点建设过程中的经验探索与积累。深圳是我国改革开放的排头兵，也是水务一体化改革的领头羊，深圳今天所遇到的水资源问题，很可能是全国其他一些地区今后发展过程中遇到的问题，因此深圳试点工作中的有益做法将发挥良好的引导和带动作用。应及时总结经验，吸取教训，在加快推进试点建设过程中，不仅立足本地，还要放眼全国，不断探索创新、及时总结，在破除自身水困境的同时，为全国创造出更多鲜活的、生动的和可推广的有益经验。
调研组成员：程晓冰 石玉波 练湘津 曹淑敏 靳顶