序

自古以来，干旱灾害就是影响中华民族生存繁衍的主要自然灾害之一，它具有出现频率高、持续时间长、涉及范围广的特点。据史料记载，特大旱灾危害十分严重，往往造成旱区出现“野绝青草”、“寸粒不收”、“飞蝗遍野”、“流民塞道”、“树皮食尽，人相食”的惨景，引发社会动荡甚至朝代更迭。近代，干旱灾害的多发、频发和重发，不但影响着城乡居民生活和经济社会发展，而且导致了河道断流、湖泊萎缩、地下水下降、土壤沙化、沙尘暴频发等诸多生态和环境问题。

新中国成立以来，党和政府始终高度重视抗旱减灾工作。经过多年努力，我国水利基础设施建设不断加强，抗旱服务体系进一步完善，水资源调配与管理工作日益规范，节水型社会建设逐步推进，抗旱减灾取得显著成效，不但为解决全球第一人口大国的吃饭问题提供了保障，也为我国经济发展和社会进步奠定了坚实的基础。但是，受全球气候变化和经济快速发展、城镇化加快等因素的影响，我国许多地区干旱缺水问题仍然突出，局部性、区域性的干旱灾害连年发生。20世纪90年代以来，我国年均因旱灾造成的直接经济损失约占同期GDP的0.5%以上，遇严重干旱年景，该比例超过2%。总体来看，干旱仍然是影响我国经济稳定发展和社会长治久安的心腹大患。如何加强抗旱减灾工作，提高应对干旱灾害的能力，降低干旱灾害对城乡居民生活、生产和生态环境的影响，确保国家粮食安全、供水安全和生态安全，是当前和今后相当长一段时期的一个重大战略课题。

针对我国干旱缺水问题突出、抗旱任务繁重的严峻形势，2009年2月26日，国务院颁布了《中华人民共和国抗旱条例》（以下简称《抗旱条例》），填补了我国抗旱立法的空白，标志着抗旱工作进入了有法可依、规范管理的新阶段。近年来，各地各部门以《抗旱条例》颁布为契机，针对我国抗旱工程体系抗御旱灾能力不足，抗旱领导体制和组织机构仍不健全，规范有序的抗旱应急响应机制尚未建立等薄弱环节，在抗旱实际工作中全面落实《抗旱条例》各项要求，尤其在构建抗旱法规体系、编制抗旱规划及抗旱预案、建设旱情监测预报系统、加强抗旱服务组织建设管理及推进抗旱物资储备试点工作等方面取得了明显进步。

《抗旱条例》颁布以后，国家防汛抗旱总指挥部办公室会同水利部发展研究中心深入开展了《抗旱条例》配套制度的理论研究，围绕抗旱管理体制机制、抗旱服务组织、抗旱物资储备、抗旱油电优惠和抗旱机具购置补贴的政策等重点课题进行了深入论证，这一系列研究论证成果为编制《全国抗旱规划》、出台《关于加强抗旱服务组织建设管理工作的意见》、《中央防汛抗旱物资储备管理办法》以及修改完善中央特大抗旱经费补助政策等提供了基础支撑。

当前和今后一个时期，是推进依法治国、全面建设小康社会的关键时期，抗旱工作面临新形势、新任务、新要求。习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，为我们做好抗旱减灾工作提供了根本遵循。探索创新抗旱管理制度和政策，推动抗旱减灾管理方式的进步，对降低干旱灾害损失、保障我国经济社会持续健康发展具有十分重要的现实意义。希望通过本书的出版，为各级防汛抗旱部门乃至水利工作者、研究人员提供重要的参考和借鉴，从而进一步推动全国抗旱管理和制度建设水平再上新台阶。

是为序。

2015年2月