前言

特殊的自然地理和气候条件决定了我国是一个干旱灾害频发的国家。旱灾对居民生活、农业生产的影响，不仅关系到国民经济的增长，同时还关系到国家的粮食安全和社会的稳定发展。尤其是20世纪90年代以来，我国的干旱灾害日趋严重，发生频率不断增加，受旱范围不断扩大，局部或区域性的严重干旱灾害时常发生。旱灾已成为农业生产和经济社会发展的重要制约因素之一。据统计，自20世纪90年代以来，我国因旱灾平均每年造成粮食损失2687万t，年均因旱粮食损失率为5.4%；全国农村年均因旱饮水困难人口数达2719万人，占同期年均乡村人口总数的3.4%；平均因旱饮水困难大牲畜为2044万头，占同期年均大牲畜总数的12.5%；干旱造成部分城市缺水状况加剧，一般干旱年份旱灾直接经济损失约占GDP的0.51%，特大干旱年份占GDP的2%以上。因此加强抗旱减灾工作，提高抗旱减灾能力，降低灾害对人民群众生活、生产的影响，确保国家的粮食安全，是当前和今后相当长一段时期的一个重要任务。

2009年2月26日，国务院颁布了《中华人民共和国抗旱条例》（以下简称《条例》）。《条例》的颁布施行，填补了我国抗旱立法的空白，标志着抗旱工作进入了有法可依、规范管理的新阶段。这是我国水利法制建设的一件大事，对预防和减轻干旱灾害造成的损失和影响，保障我国经济社会全面协调可持续发展和维护社会稳定具有重要的现实意义和深远的历史意义。《条例》的出台也要求建立与之相适应的配套法律制度体系，需要抓紧制定与《条例》相配套的部门规章和规范性文件，进一步完善法规体系，保证《条例》确定的各项法律制度落实到实处。

为此，在《水利政策研究与制度建设预算项目规划》（2010—2013年）中列了抗旱条例配套法律制度体系研究的系列课题，对于抗旱管理体制机制、抗旱服务组织、抗旱物资储备、抗旱投入和优惠政策等进行了专题研究。基于专题研究成果，进行了总体研究，形成了本书。包括四篇，第一篇为抗旱管理体制机制，分析总结了抗旱管理体制机制现状，围绕抗旱管理体制、旱灾预防、抗旱减灾、灾后恢复等方面提出了建立长效管理体制机制的对策建议；第二篇为抗旱服务组织，通过调研全国抗旱服务组织发展现状，研究提出了抗旱服务组织建设管理总体要求、建设思路和对策建议；第三篇为抗旱物资储备，调研总结了抗旱物资储备现状及管理上存在的问题，研究提出了《抗旱物资储备管理办法》建议稿；第四篇为抗旱油电优惠和机具购置补贴政策，调研分析不同地方实行抗旱优惠政策的具体做法，总结了目前抗旱优惠和补贴政策存在的问题与困难，研究提出了适合全国抗旱需要和特点的农业抗旱用油用电优惠政策和抗旱机具直补政策。

抗旱管理工作涉及面广，开展抗旱管理制度和政策研究是一项系统性、社会性、政策性极强的工作。本书是编者近年研究成果的分享，未涵盖抗旱规划、旱情监测等重要政策。希望能为各级防汛抗旱管理部门和相关学者提供参考。由于编者水平有限，加之本书编写过程中受到调研范围和资料的限制，疏漏之处在所难免，一些看法和观点也难免偏颇，请读者见谅。

编者　　

2015年2月