2.4　水资源管理的基本要素

水资源管理的三大要素为决策、执行、监督,各有自己的内涵与程序。这三大机能实现的组织构成世界各地多有不同,但完整的水资源管理体系大都包含这三大功能。一般来说水资源管理的决策是从社会总体利益最大的角度来考虑制定的,必须体现社会各方面成员的意见与意志。因此,决策机构多由政府、专家、用水户和热心于公益事业的社会人士构成。现代水资源管理的执行需要很高的专业素质与技能,因此多由专业技术人员构成的专门机构来进行。监督机能则往往表现出公众对水资源管理效果的关注以及与自己利害相关的公益事业的实现程度,因此监督机构多由用水户代表和社会各界人士构成,对决策机构、执行机构的工作效率与成果进行监督,反映自己的意见、意愿。由于这三大机能的不同性质与内涵,其机能实现组织多为三位异体。

广义的水资源管理要素可以包括:

(1)法律要素。包括水资源管理的立法、司法、水事纠纷的调解处理。

(2)行政要素。包括水资源管理的机构组织、人事、教育、宣传。

(3)经济要素。包括水资源管理的筹资、收费。

(4)技术要素。包括水资源管理勘测、规划、建设、调度运行等四方面构成一个以水资源开发(建设)、供水、利用、保护组成的水资源管理系统。

流域水资源的统一管理主要应从全流域水资源管理的角度制定一部专门的法律,以便统一规范流域的经济活动,管理活动和其他不利于流域可持续发展的活动;理顺流域管理中的各种关系;调整在流域自然资源之开发、利用、保护、管理和污染防治活动中产生的社会关系。立法是流域统一管理的基础,从世界范围来看,流域统一管理的立法大都确立了流域管理的目标、原则、体制和运行机制,并对流域管理机构进行授权。

我国流域水资源统一管理的立法可以针对具体国情采用针对专门流域的立法模式,以平衡不同利益要求,实现流域水资源可持续发展目标。具体而言,可以专门制定对我国可持续发展中具有举足轻重的作用流域的法律,如《长江法》、《黄河法》等,这些立法应具有流域管理的统一性,是流域管理的基本立法;同时,又因针对具体流域而具有特殊性。其内容应包括:立法目的、立法原则、适用范围、权属制度、流域管理体制设置和运行原则、信息公开与公众参与制度、流域管理规划制度、流域水资源保护制度、流域水工程管理、河道管理及防洪管理制度、相关利益方的权利和义务、流域管理的经济措施等。

目前,我国现行法律规定的流域管理体制是“统一管理与分级、分部门管理相结合”,其实质是“统一管理与分散管理相结合”或“流域管理与部门管理和行政区域管理相结合”的管理体制。但现行的流域管理体制已不能满足可持续发展需要,需要建立更为有效的流域管理。

有效的流域管理机构是实施流域管理的体制保证。目前,世界主要国家和地区大都根据相关立法、协议或政府授权建立了流域管理机构。如澳大利亚通过联邦政府与州政府的《墨累—达令河流域动议》建立了墨累—达令河流域部级理事会、流域管理委员会和社区咨询委员会;美国《田纳西流域管理局法》,成立田纳西流域管理局(TVA);加拿大根据《可持续发展宪章》建立弗雷泽河流域理事会。

流域管理机构作为利益相关方参与的公共决策平台,其权威性往往是各种利益平衡的结果与反映。有效的流域管理机构通常有法定的组织结构、议事程序与决策机制,其决策对地方政府有制约作用。由于我国现行的流域管理体制形成了中央和地方政府的许多部门参与水资源的管理,流域区域利益相关方利益冲突,给流域的城乡供水、水污染防治、水资源及生态保护等工作带来了很多障碍。虽然流域管理机构的权限范围会随着流域问题的演变而有所调整,其权威性也会受到来自地方与部门的挑战,但符合国情与流域特点的流域机构依然是流域统一管理的体制,其保障能够真正起到指导流域水资源有效且可持续利用、流域社会经济可持续发展的重要作用。

因此,建立流域管理体制是流域水资源统一管理的根本,即建立跨行政区域、直接隶属国务院的流域管理委员会,同时,在流域不同区域设立流域委员会的下属执行机构,其主要职责是从全流域角度保护资源,维护流域自然生态系统的健康,促进全流域自然、社会、经济的和谐发展。