辽宁省葫芦岛青山水库创新移民安置长效补偿机制

辽宁省水利水电工程移民局移民安置处

政策要点：

根据2006年《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条，“大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行”。辽宁省葫芦岛青山水库结合自身实际情况，开展北方水库移民安置长效补偿方式的新尝试，化解了人多地少的矛盾，取得了良好的安置效果。

一、背景与动因

青山水库为大（2）型水库，是国家重点水利工程项目，也是辽宁省葫芦岛市“十二五”规划重点建设项目。青山水库位于葫芦岛市的六股河干流中游，一市两县（兴城市、绥中县、建昌县）交界处，是一座以防洪、供水为主，兼顾改善城区和六股河流域下游生态环境等综合利用的大型水利工程。水库工程于2010年开始建设，截至2014年10月，水库枢纽工程已经竣工，完成输水工程91%，移民动迁工程完成85%。

青山水库淹没区涉及葫芦岛兴城市、建昌县和绥中县。淹没影响1市2县，3个乡（镇），16个行政村，5263户15439人；淹没各类房屋39.5万m2，各类偏房4.4万m2，各类仓房8736.31m2；零星树木22万株，零星果树6万株；淹没村委会7个，工业企业30个，学校8所；淹没公路55.81km，输电线路97.56km，电信线路149.93km，移动线路54.5km，有线电视线路451.22km；淹没文物古迹42处。

土地征用线内淹没总面积为3087.2372hm2，其中耕地1414.5350hm2，园地175.9553hm2，林地639.3723hm2，草地18.0867hm2，城镇村及工矿用地340.2485hm2，交通运输用地46.0321hm2，水域及水利设施用地450.7003hm2，其他土地2.3070hm2。

为了从根本上解决移民的长远生计问题，早在20世纪八九十年代，广东、广西、四川等省（自治区）有部分中小型水利水电工程就开始探索通过实行长期补偿安置移民的移民安置模式，其中广东都平水电站、广西京南水电站、四川槽渔滩水电站等都是较为成功的先例。

2009年8月，辽宁省锦州市政府就新建的锦凌水库部分移民实行长效补偿安置向省政府进行了请示，8月26日，省政府办公厅同意并以辽政办〔2009〕68号文件予以函复。由于锦州市和葫芦岛市原本就是一个城市，1989年作为当时的锦西县从锦州市分离出来，成为现在的葫芦岛市。如今两个城市居民工作和生活习惯基本都是一致的，邻近乡镇、村屯老百姓的土地都是连成一片的，客观上形成了锦州市的锦凌水库和葫芦岛市的青山水库都具备了进行长效补偿的同等条件。因此，一部分青山水库移民主动申请要求采用长效补偿的安置方式。

二、经过与创新

长效补偿是一种新型的土地补偿政策，是针对国家大中型水利水电项目征地补偿标准相对偏低的实际，经省长办公会研究批准，2011年10月葫芦岛市政府印发《关于印发青山水库淹没耕地长效补偿安置方案的通知》（葫政发〔2011〕29号），针对2073户3989人选择长效补偿安置方式予以认可，将玉米作为长期补偿农作物品种，确定平均产量为650kg/亩，按当年市场价以现金形式补偿，补偿单价标准每三年调整一次。长效补偿资金列入市财政预算，专户管理，逐年支付到位。补偿时限是从耕地被实际征收之年份计算，到工程报废后土地恢复至耕作条件之年份为止。长效补偿不因人口的增减而变化，一次签订不再做拆分调整，补偿费的继承问题，遵照《中华人民共和国继承法》《中华人民共和国农村土地承包法》等有关法律、法规或协议约定处理。市政府承诺按照葫政发〔2011〕29号文件规定将长效补偿费用逐年足额支付到位，并按期根据县（市）公布的粮作物收购保护价调整补偿标准，不发生拖欠补偿费行为。

葫芦岛市政府为了贯彻落实水库移民长效补偿安置机制，采用如下具体规定及措施。

（一）补偿范围和时限

补偿范围：青山水库淹没的耕地，在移民自愿的前提下进行长效补偿。

补偿时限：从耕地被实际征收之年份起计算，到工程报废后土地恢复至原耕作条件之年份止。

（二）补偿方式、标准、对象和资金来源

（1）补偿方式。按补偿标准进行逐年补偿，补偿方式长期不变。

（2）补偿标准：①根据库区实际情况，将玉米确定为长期补偿农作物品种。根据当地玉米的三年平均亩产量（在目前生产技术条件下，平均产量定为650kg/亩），折算成现金方式进行补偿；②补偿单价由市级市场物价主管部门在不低于当年县（市）公布的粮作物收购保护价的前提下，根据监测库区各县（市）当年市场粮食平均销售价（秋收粮价），提出当年折价补偿标准建议，报市政府批准确定，补偿单价标准每三年调整一次。

（3）补偿对象：①长效补偿的对象具体到户；②长效补偿不因人口的增减而变化，一次签订不再做拆分调整，补偿费的继承问题，遵照《继承法》《农村土地承包法》等有关法律、法规或协议约定处理。

（4）资金来源。长效补偿资金列入市财政预算，每年11月末由市财政将资金拨付各县（市）财政，专户管理，并按补偿程序逐年支付。

（三）补偿程序

确认长效补偿耕地数量：由移民提出长效补偿书面申请，村委会、乡（镇）人民政府签署意见，市、县（市）国土部门审核，经青山水库建设管理局和县（市）人民政府共同认定，张榜公布后予以确认。

核定补偿价款：按照确定的长效补偿的耕地数量和确定的耕地平均年产值，由市政府或授权青山水库建设管理局会同县（市）人民政府共同核定补偿价款。

签订补偿合同：市政府与有关的县（市）人民政府签订长效补偿合同。县（市）人民政府组织所涉及的乡（镇）人民政府、村委会与移民签订长效补偿合同。

兑现补偿资金：市政府按照合同规定的时限，在当年11月30日前一次性向相关县（市）财政拨付当年全部补偿资金。县（市）人民政府应在当年12月31日前将补偿资金按合同兑现给移民。

（四）坚持原则

要按照移民安置规划及长效补偿安置方案，制定好移民安置实施细则，并根据本地实际先行试点。在总结经验的基础上，依法、有序、细致、稳妥地推进移民安置工作，确保库区和移民安置区的社会稳定。

（五）其他措施

被征地移民享有对征地及安置政策的知情权，对征地长效补偿资金的监督权。

长效补偿所需工作经费由市财政部门根据实际发生情况核定，与移民补偿资金同时拨付，以确保长效补偿工作顺利进行。

经过一段时间的落实该机制，取得了良好的水库移民安置效果：①化解了人多地少的矛盾，减缓了资源环境压力，移民满意度得到大幅度提高；②打破了原有的“以土定搬迁”的安置模式，加快了移民搬迁安置进度，降低了搬迁实施难度；③水库移民对此安置模式比较认同，迄今为止选择长效补偿安置方式的2073户3989人中没有一例移民反悔的情况出现。

三、思考与启示

在最新的《水利水电工程移民术语》（SL697—2014）中，长效补偿安置被定义为“耕地长期补偿安置”。应该说这是行业部门针对当前全国范围内大多数地区人多地少的客观情况，结合大中型水利水电工程移民安置的实际效果，对长效补偿安置方式的明确和认可。从国家层面来讲，最初是从南方的水电站项目开始尝试实行长效补偿安置，目前来看还是利大于弊。但是，由于水库和水电站的运行、管理以及收入分配等方面均有不同，因此对长效补偿实施的影响也是完全不同的。水库移民安置工作是工程建设的重点，移民安置妥当与否直接关系到库区的长治久安和可持续发展。葫芦岛市根据现有可供利用的资源和青山水库的实际情况，结合国家相关移民安置原则，在项目区环境容量分析的基础上，在保证原有生产条件和移民原有生活水平的前提下，合理选择移民安置方案，为移民工作顺利开展打下坚实基础。如今，作为北方的市属大型水库，青山水库在移民安置方式上迈出了里程碑的一步。实行长期补偿应遵循的原则：①要兼顾国家、地方、移民和项目法人各方的利益，正确处理好工程建设与移民安置之间的关系。既要保障工程的顺利建设，又要维护建设征地区的社会稳定，让移民能够安居乐业；②长期补偿安置方案要体现公开、公正、公平的原则；③长期补偿的耕地类别、权属和数量，应按照经地方政府、项目法人、设计单位、监督评估单位等各方共同参与的实物指标调查，落实、公示、复核之后最终确定的数据应长期保持不变。

实行长期补偿的条件：①政策条件，实行长期补偿，需要国家和地方给予一定的政策支持；②资金条件，实行长期补偿，需要有长期、稳定的资金来源；③资源条件，实行长期补偿，要有一定的资源条件；④社会条件，实行长期补偿，要符合“民意”，使移民群众、地方政府和项目法人通过对建设征地实行长期补偿获得共赢，达到三方都满意，为实行长期补偿安置移民创造有利的社会条件。

目前，国内部分省区大中型水利水电工程实行长期补偿安置移民尚处于摸索、研究和试验的初始阶段，有些项目也取得了些许的成功经验。一些准备开工的项目、正在建设的项目以及水库移民遗留问题处理项目也逐渐倾向于采取长期补偿的方式来解决移民安置问题，可以预期的是长期补偿安置经过逐步完善后有可能发展成为像常规安置模式一样完整、成熟、规范的移民安置模式。目前，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）的重新修订已经进入实质阶段，因此，建议国家和有关部门加紧研究制定这方面的政策法规，为水利水电工程建设征地实行长期补偿安置移民提供明确的政策支持。