湖南省澧县实施买房安置的移民安置新模式
湖南省水库移民开发管理局搬迁安置处、办公室
政策要点：
根据2006年《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十一条，“编制移民安置规划应当以资源环境承载能力为基础，遵循本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置相结合的原则”。湖南省澧县移民局挖掘县内安置资源，探索出移民买房安置为主的移民安置新模式，实现了移民、售房户、安置地村组及村民等移民安置工作环节中关键利益主体之间的利益共享和多方共赢。
一、背景与动因
改革开放以来，澧县农村许多有志者走出家门外出打工、经商、当老板，经过几年、十几年的打拼，有相当一部分人在城里购置了房产，成为了城市居民。因此，他们在农村的房子被闲置，有的田地也被抛荒。
2004年春，皂市水库移民安置工作在澧县启动后，县移民局根据农村空闲房屋多的实际情况，向县委、县政府提出方案，挖掘现有安置资源，大力推广移民买房安置为主的移民安置模式被采纳。买房安置成为湖南省澧县在石门皂市水库移民安置工作中探索出的一种新的安置方式。
买房安置就是对异地集中建房安置方式的发展与创新。与集中建房安置相比，其主要特征是：在移民安置补偿标准不变的前提下，由安置地政府主导和服务，鼓励移民自主购买安置地原住村民现有的空置住房，移民相应依法享有安置行政村集体土地的承包经营权，由安置地行政村级组织负责统一配置以耕地为主的相应农业生产资料，并组织提供相应的安置配套服务，将移民相对分散地安置在出售住房所在地的各乡镇村组。
二、经过与创新
澧县移民局迅速成立专门班子，安排2名业务骨干负责网络建设，设台账、建文档。同时还安排了一定经费，在全县聘请了34名移民工作信息员，定期或不定期以不同方式将相关信息反馈县移民安置领导小组办公室。全县一个政策，一把尺子，全面推行买房安置新模式。移民干部上门服务，两头联络，买卖双方看房现场谈房价，成交后，移民干部帮助办理相关手续。原房主的田、地和宅地等随房屋卖给移民时一并转让给移民承包使用，既没有打乱原村民的生产格局，又为卖房户盘活了闲置的资产，为移民节约了大量建房资金和时间，使移民快速地融入当地的生产生活，达到了村级、村民、移民和谐共赢的效果。
（1）移民在这种安置方式中得到了实惠，满足了多元化的需求，感受到了良好的服务。从居住生活方面看，购买住房不仅成本明显低于新建住房，而且省时省力，设施健全。一套面积为200～250m2的住房成交价一般为3万～4万元（折合150元/m2左右）。若按移民拆迁安置补偿费人均1.5万元左右，每户按3～4口人计算，共有补偿费4.5万～6万元，买房后还有几千上万元的节余。而新建一套同等面积的住房一般需要6万～8万元（建筑装修成本300元/m2以上）。移民还可以根据自己家庭情况，对购买房屋的面积和质量做出多样化的选择。现有住房的家庭生活设施基本齐全，水电路等基础设施也基本具备，搬家之后即可进入正常生活。从生产方面看，由安置地村级组织为移民提供人均1.4亩以上的成熟耕地，明显高于人均0.8亩的粮食安全警戒线，也高于移民原住地石门县乡村人口人均1.2亩耕地的水平。其农业生产条件一般也好于移民原住地条件。从移民的心理感受看，由于住房及其周边环境都是自己选择的，房价也是自己可以接受的，居住自主权得到了良好的尊重，居住条件及居住环境多元化的需求得到了较好满足，因而心理接受程度高，逆反心理少。从安置地提供的服务看，由于安置地村组得到了一定数量的安置补偿资金，在心理上有主动接纳移民的意愿。调查访问的村组负责人均表示在可能的情况下愿意多接受安置一些。在行动上能主动提供包括购房信息介绍、移民相关权证办理、移民搬家卸车、移民落地初期的生活安排扶持，以及日常生产生活中有关困难问题解决等全程式服务。由于买房安置具备了上述多方面的有利条件，因而被形象地称之为“带土移植”，受到了移民的普遍选择和广泛接受，安置成功率高。
（2）节约了安置地的土地资源，盘活了安置地的资产。就土地资源而言，由于实行买房安置，不仅节约了移民新建住房占用土地，而且改变了现有闲置宅基地土地资源长期浪费的现状，实现了安置地村组宅基地资源双倍节约的功能。对因迁居城镇后留下空置住房的原住村民而言，按现行农村土地制度，农村宅基地是村级集体经济组织所有，农户住宅只能在村民间有偿转让，而村民多已有住宅，极少有买房意愿。房屋长期闲置不用，既加速房屋的损坏，又导致其辛苦积累的财产价值无法实现，形成了弃之可惜、想卖房又无人接受的尴尬局面。买房安置，不仅有效降低了移民安置的重置成本，而且有效实现了原住村民房屋的财产价值，将闲置房产转化成货币资产。随着需求增加，安置地闲置房屋的交易价格也得到了比较合理的提升。对安置地村组及其广大村民而言，由于移民安置的宅基地和耕地均来源于已迁居城镇的原村民用地，因而对其他村民的既得利益并无直接损害。相反，由于安置地行政村得到了每亩8000元左右的耕地调剂补偿资金，可由村集体集中起来用于当地的水电路等基础设施建设，促进了当地村组生产生活环境条件的改善，为包括移民在内的广大新老村民提供了更多的便利。对安置地社会而言，由于买房安置的分散性、混居性，客观上避免了集中建房安置方式容易出现的移民与村民相互隔离的无形篱笆，创造了移民与村民之间更自然、更广泛、更频繁的接触和交流机会，加速了移民与当地村民的融合进程。绝大多数被访移民户称，早已和当地村民融为一体。
（3）优化了县乡政府在移民安置工作方面的职能，提高了政府履行移民安置工作核心职责的能力。①转变了政府和移民的角色定位。买房安置与过去的集中统一安置方式相比，由于移民安置时实行安置方式自决、落户地址自选、购房交易自愿，移民在很大程度上由被动行为主体变成主动行为主体，形成了自主决策自主负责的机制。政府则由过去的无限责任主体变成主要负责制定相关政策和实施细则，监督执行和提供资金、办证等相关管理服务的有限责任主体，改变了既当裁判员又当运动员的全能身份。②促进了移民安置工作重心的下移。村级组织成为移民安置工作的实施主体，实实在在的经济利益驱动以及相关合约的规制，使它们在移民安置工作中积极性、主动性、责任感和服务意识大大提高，成为政府落实移民安置工作的重要抓手。政府抓好了村级组织的服务承诺兑现和服务质量的监管，移民安置工作就可落到实处。③增强了政府在移民安置工作中的主导权和主动权。由于政府转变成裁判员的身份，移民成为搬迁的行为主体，村级组织成为安置工作的实施主体，再加上没有了统一建房集中安置大量的工程事务性工作，因而政府可以真正以决策管理者的身份，优化政策，强化监管，完善服务。由于没有了安置基建工程，也在很大程度上消除了腐败滋生的土壤。
综上所述，买房安置形成了移民、售房户、安置地村组及村民等移民安置工作环节中关键利益主体之间的利益共享机制和多赢局面，充分发挥了移民安置资金的联动效应和乘数效应，使等量资金发挥出了更大的经济效益和社会效益，实现了移民、村民、售房户各得其所、各方满意的目标。因而，移民与村民之间没有利益冲突，相互接纳程度高，移民后遗症基本消除，实现了有序移民、和谐安置、和平共处的基本格局。截至2006年年底，该县在已安置的1807户6300人皂市水库移民中有1647户实行了买房安置的方式，占已安置移民总户数的91%。据安置地基层政府与组织反映，自2004年实行买房安置方式几年来，基本没有出现移民与村民、移民与政府以及村民与政府的矛盾冲突，更没有出现移民问题群体性事件。
买房安置是移民安置方式的创新之举，没有现成的经验可循，在具体操作过程中该县坚持政府主导、移民自主、政策先行，充分尊重移民意愿，扎实做好配套服务，确保依法移民，其主要做法如下。
（1）充分履行县级政府在移民安置中的主导、监督和服务作用。①加强领导，明确责任。县里成立了由23个县直部门和单位负责人参加的皂市水库移民安置领导小组，所有安置移民乡镇设立移民工作站，乡镇长和局长是执行移民政策的第一责任人。②制定政策，保障移民合法权益。明确规定接受移民安置地乡镇村组必须具备的条件，血吸虫疫区、防汛任务重的乡镇、干旱死角、人均耕地少的村组，以及县城规划区等不具备条件的地方不准接受移民；所有安置地村组安置时必须为移民免费提供人均1.4亩以上的生产用地（耕地和菜地）；各相关部门必须免费及时为移民搞好户籍登记、房屋产权过户和耕地承包权转户等办证服务。③严格监督，防止弄虚作假损害群众利益。乡镇负责人必须对所有上报审批材料的真实性签字负责；县移民管理部门必须对移民的宅基地和生产用地的真实性、移民和村民签字的真实性、70%的村民代表同意接受安置移民的真实性进行实地调查核实；移民资金管理封闭运行，实行县级报账制；到村资金依据安置工作和工程进度按比例分期转账拨付；对移民个人补偿资金，委托银行直接打卡发放到户；村级移民资金使用由村民代表大会讨论决定，并接受财政、审计等部门监督，确保用途和程序合理。
（2）充分尊重移民选择意愿，充分发挥市场机制的作用。移民可自由选择自主建房安置和买房安置两种方式。对购买旧房的，既可由村民之间相互介绍，也可依托乡镇政府和村级组织提供可交易对象信息以及住房和周边环境等相关背景情况，由移民自主进行考察。选择落户哪个村组、购买哪处房屋完全由移民自主决策。交易价格由买卖双方自主协商，成交时双方签订房屋买卖合同。
（3）规范房屋卖方资格和行为，做到依法合规、不留隐患。卖房方必须是原住村民，并已迁居城镇且仍保留有原承包土地。同时，卖房方必须自愿放弃现有集体土地承包权，交回村集体，再由村里发包给移民，并由乡经管站鉴证。只有符合上述条件的原住村民，方可参与买房安置的交易行为。
（4）兼顾安置村组的经济利益。在确保移民合法权益的前提下，从移民安置资金中划出一部分用于对安置地村组提供的土地资源和安置服务进行合理补偿，以充分调动安置地村级组织和村民接受移民安置的积极性主动性。
三、思考与启示
福利经济学中的社会福利改进，指状态的改变，利益相关各方没有谁利益受损，有群体受益。从买房安置的实施效果看，是符合“帕累托优化”的。新制度经济学认为，能使利益各方从自身利益改善出发，共同选择的某种处事规则、制度安排，是最易得到利益各方共同遵守的。
（一）要充分认识到买房安置广阔的供求市场
市场供求关系，即是否存在可交易的市场，是决定买房安置方式今后是否存在与发展的根本前提。从供给方面看，表现在两个方面：一方面是改革开放20多年来中国城市化发展导致在农村出现的数量庞大的存量闲置住房。统计数据表明，1980—2006年中国城镇人口累计增加近4亿，扣除各种因素，估计其中3亿左右为农村转移的城镇人口。另一方面是随着未来中国城市化水平不断提高所形成的农村闲置住房的增量。按每年提高一个百分点计算，每年将有1000万左右的农村人口转移成城镇人口。按国务院发展研究中心有关调研报告提供的农村转移人口中约有4%为举家搬迁的调查数据测算，在3亿已转移的人口中，约有1200万人为举家搬迁，即总量约有300万套以上的存量闲置住房（按建设成本费用计，有近千亿元的农民自有不动产）；在今后每年新转移的1000万农村人口中，约有40万人为举家搬迁，即今后每年还将继续增加10万套左右新的闲置住房资源（几十亿元新增闲置不动产）。在存量和增量闲置住房资源中，有相当一部分是适宜用作买房安置的。从需求方面看，据有关规划，未来15年全国水电装机容量将从现在的1.2亿kW提高到3亿kW，将有200万～300万的新水库移民需要搬迁安置，约需住房60万～70万套。按全部新建，需支出建房成本费用400亿～600亿元，形成数百亿农村住房购买力。另外，老库区的二次移民安置，扶贫开发工作中的异地安置扶贫，铁路、高速公路等大型重点工程建设中的拆迁安置，以及地震等重大自然灾害后的重建安置，都可将买房安置作为异地安置的主要方式之一。
（二）要注意买房安置方式的几个操作问题
买房安置方式的实施，必须具备相应的各项条件，并非可以不顾条件而普遍推行。在实践中应注意以下问题：
（1）必须尊重买房安置方式的梯度转移规律，即必须由经济社会条件较差的区域向经济社会条件较好的区域转移安置。在安置地选择上以县或乡镇为单位进行严格把关，除了考虑有无房屋及其质量情况外，必须同时考虑安置地相关的生产生活生态环境是否适宜移民安置。从宏观讲，城镇扩张建设中的郊区农民的拆迁安置总体上也不适宜此种方式。对于各类在土地利用规划、城镇建设总体规划拟作为建设用地的郊区，也不宜作为移民买房安置地区。
（2）在适宜买房安置的农业地区，也应从村组原有居民人口增长和适度规模经营的需要和改进人地矛盾出发，测算买房安置的上限，对于明显不符合农村宅基地整理要求的外迁户闲置住宅，也不应列入供选择的对象。
（3）要在提供多元化安置方式的前提下，以政策激励手段引导移民自愿主动选择买房安置方式。如果把买房安置作为唯一的移民安置方式，既容易导致政府行为的“一刀切”和“机械化”，也容易引起移民的逆反心理。因此，安置地政府有必要提供多元化的安置方式，以给农民自主选择的权利。但作为一种微观和宏观、经济和社会效益俱佳，值得政府倡导推广的移民安置方式，可考虑以适当经济利益激励的办法引导移民主动选择买房安置方式。
（4）买房安置比较适宜在移民原居住地所在的地市级范围内实施，至多在省级行政区域范围内，即使跨省域进行，也宜在周边相邻地区。因为买房安置是一种“插花式”相对分散的安置方式，若安置地的生产经营方式、社会文化、风俗习惯与移民原居住地差异过大，移民会产生比较强烈的陌生感和孤独感，在心理上难以接受，在实际生活中难以融合。