平罗县推进农村集体经营性建设用地入市制度政策的思考
李彦炜
土地制度是国家的基础性制度，随着社会发展和改革的不断深化，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益突出。平罗县作为农村土地制度改革三项试点县，按照“坚持规划先行、坚守改革底线、注重统筹协调、合理分配收益、坚持问题导向”的原则，把握关键、大胆闯试，为提高改革协同性、耦合性，努力破解理论和实践难题，实现产业得到发展、农民得到实惠、集体收入得到增加，形成了良好的做法和试点经验。
一、平罗县农村集体经营性建设用地入市的背景
平罗县位于宁夏平原北部，是石嘴山市唯一的建制县，土地总面积2086平方公里，辖7镇6乡144个行政村，总人口31.6万人，其中回族人口11.8万人，占总人口的38%，农业户籍人口23.77万人，占总人口的52%。耕地总面积90.65万亩，其中基本农田保护区面积71.89万亩，农业人口人均耕地面积3.81亩。2017年实现地区生产总值169.8亿元，一般公共财政预算收入8亿元，城乡居民人均可支配收入分别为24558元和13257元，位居全国中小城市投资潜力百强县第74位。2015年，国土部选定了33个市县区分别承担三项改革试点任务（农村宅基地制度改革、农村集体土地征收制度改革、农村集体经营性建设用地入市制度改革），平罗县被确定为承担宅基地制度改革试点县。2016年9月，国土部为了扩大试点成效，将农村土地征收和集体经营性建设用地入市进行统筹安排推进。
二、平罗县农村集体经营性建设用地入市的主要做法
在推进农村土地制度改革试点工作中，平罗县严格按照“同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度”试点任务，把增加集体和农民收入、助推现代农业发展作为改革的出发点和落脚点，着力盘活土地资源、提高土地利用效益，坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条改革底线，坚持农民自愿，确保“总量不增、盘活存量”，立足本县实际，坚持问题导向，破解农村土地利用中存在的问题，积极推进集体经营性建设用地入市试点工作，为实施乡村振兴战略，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求夯实了基础。
（一）科学规划，加强试点工作总体设计
依托空间规划（多规合一）改革试点，科学划定生态、农业、城镇空间以及生态保护红线、永久性基本农田、城镇开发边界“三区三线”，实现城乡发展一本规划、一张蓝图。修编《平罗县域村庄布局规划》，将原有144个行政村、1100个自然村规划调整为109个中心村和137个基层村，科学引导农村人口适度集中居住，村庄布局趋于合理。调整完善《平罗县土地利用总体规划》和13个乡镇土地利用总体规划，全面启动57个村级土地利用规划编制，在土地利用、村庄建设、环境整治等方面坚持规划引领，严格按照规划实施。
（二）制定制度，规范集体建设用地入市程序
按照国土部制定的农村集体经营性建设用地实施细则，充分借鉴其他省市的试点经验，结合平罗实际，出台了《平罗县统筹协调推进农村土地制度改革三项试点工作实施方案》和《平罗县农村集体经营性建设用地入市管理办法》《平罗县农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收和使用暂行办法》《平罗县农村集体经营性建设用地入市操作流程》三项配套管理办法，从入市范围和途径、交易规则、监管服务等方面作了制度规范，为开展集体经营性建设用地入市提供了制度保障。
（三）摸清家底，明确集体建设用地入市范围
按照“尊重历史、兼顾现实”的原则，对全县县城规划区外的132个行政村进行集体土地所有权确权登记。按照“一户一宅、面积法定、尊重民意”的原则，在完成宅基地确权登记发证的基础上，推进农房和宅基地不动产确权登记工作，完成全县农村宅基地和农房“房地一体”不动产权证发放，发放不动产权证书58595本。对现有327宗3020.25亩存量农村集体建设用地数量、面积、使用现状等进行摸底核查。经过实地调查，全县农村集体建设用地总面积为13.7万亩，宅基地总面积6.4万亩，其中福利性建设用地（宅基地）60557宗4.2万亩。但是，随着城镇化步伐加快，部分农民逐步转移到城镇居住，全县约40%的宅基地闲置无法有效利用（空置率达到80%以上的村庄85个，60%～80%的165个， 30%～60%的311个），闲置宅基地面积约1.4万亩，且现有存量集体经营性建设用地主要用于农产品加工、仓储和商服用地，数量少、面积小、分布零散，利用效率不高。通过摸底，明确了必须是符合土地利用规划和城乡建设规划的存量集体经营性建设用地和依据规划可以调整为经营性用途的存量集体建设用地，准予入市交易，新增集体建设用地不得入市交易，从而解决了“哪些地可以入市”的问题。
（四）规范程序，明确集体建设用地入市主体
农村土地制度改革关系到农民切身利益，按照法律规定农村集体土地属于集体经济组织成员集体所有。因此，在开展农村集体建设用地入市时，要把参与权、选择权、决策权赋予农民和集体经济组织。结合实际，平罗县明确村委会作为入市主体，建立了“村委申请、地价评估、民主决策、乡镇审查、部门审核、政府审批”的入市程序，落实了村集体的主体责任，解决了“谁来入市”的问题。
（五）收益共享，建立土地增值收益分配机制
依据财政部、国土部相关文件精神，平罗县统筹考虑农村集体经营性建设用地位置、用途、基础设施投入等状况，合理确定国家、集体土地增值收益分配比例，按照“村集体分享土地增值收益与土地征收补偿大体平衡”的原则，分区域、分用途、分级差确定国家按照20%～50%比例提取土地增值收益调节金，建立国家、集体收益分配机制。同时，科学制定集体内部收益分配办法，原则上要求村集体留取土地增值收益不低于60%，其余可以在村集体经济组织成员中公平分配，这就拓宽了农民增收的渠道，实现了国家、集体、个人合理分享土地增值收益的目标，解决了“钱怎么分”的问题。
（六）建立地价体系，建设城乡统一建设用地市场
全面开展调查摸底，核实全县农村集体经营性建设用地现状，建立数据库；开展农村集体经营性建设用地土地级别和基准地价体系评估工作，建立农村集体经营性建设用地地价体系，为实现集体建设用地和国有土地“同权同价”奠定基础。
（七）明确权利，推进集体建设用地入市
在入市中，严格按照建立“同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度”的改革目标，在所有权不变的前提下，充分赋予农村集体经营性建设用地使用权出让、出租、作价入股、抵押、转让等权能，实现与国有建设用地“同等入市、同权同价”，充分显现了集体土地权能。目前，平罗县已完成集体经营性建设用地入市20宗173.97亩（其中：协议出让14宗，挂牌出让6宗），出让价款1066.98万元，土地增值收益317.79万元。同时，为企业办理不动产权证书，实现抵押贷款1510万元，为企业家吃了“定心丸”，为企业发展提供了用地保障，为村集体经济持续发展壮大增添了后劲，为实施乡村振兴战略夯实了基础。
（八）统筹协调，稳步推进农村土地制度改革
统筹农村土地征收和集体经营性建设用地入市，按照逐步缩小征地范围的要求，研究制定了土地征收目录，明确将土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的土地成片开发也纳入征收范围，其余非公益性用地一律不予征收，对农村一、二、三产业用地全部以农村闲置建设用地予以保障。统筹集体经营性建设用地入市和宅基地整治利用，将自愿有偿退出的农村闲置宅基地调整为集体经营性建设用地予以入市交易，优化土地资源配置。
三、平罗县农村集体经营性建设用地入市取得的成效
平罗县按照中央深化农村土地制度改革的总体部署，立足县情和发展阶段，坚持以人为本和问题导向，着力政策和制度创新，坚守改革底线，坚持统筹协调，健全完善了同权同价、流转顺畅、收益共享的集体经营性建设用地入市制度，探索建立了城乡统一的建设用地市场和兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，促进了三项试点与农村改革、空间规划、全域旅游、精准扶贫、新型城镇化等的有机结合、相互促进，进一步释放了农村集体土地权能，促进了土地节约集约利用，提高了集体土地利用效率，激发了农村发展活力，增加了农民的财产性收入。
（一）保障农民集体权益，增加了集体和个人收益
开展集体经营性建设用地入市，主要目标是显现村集体土地权能，无须通过“征收集体土地收归国有”的中间阶段使得集体所有变为国家所有，赋予农村集体建设用地出让、租赁或入股权利，入市后其土地所有权依旧属于村集体所有，进一步释放了集体土地权能，切实维护了村集体土地产权权益。通过集体经营性建设用地入市建立起兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，不仅村集体收益增加，而且实现了村民公平分享增值收益，壮大了村集体经济。目前，已入市20宗农村集体经营性建设用地，全部是存量集体建设用地，减少了土地征收环节，降低了企业用地门槛，提升了保障能力，成为建设项目新的用地途径和载体，为产业发展提供了空间支撑。同时，按照增值收益分配办法，村集体获得土地增值收益202.09万元，按照6∶4的比例，村集体留取121.25万元公益发展资金，主要用于村级公益事业和扶贫帮困，剩余80.84万元平均分配给每一位集体经济成员。
（二）显化农村土地价值，提高了村级治理能力
按照土地所有权不变，土地使用权与国有建设用地使用权同等入市、同权同价的目标，通过开展集体经营性建设用地使用权入市，破除城乡土地二元结构后，其土地出让人为村集体，充分赋予村集体和村民土地所有权益人的民主决策权力，在宅基地审批和集体经营性建设用地入市中，严格履行村委会主体责任和民主决策程序，全部由村集体申请，国土部门审查后符合入市条件的，开展地价评估，并按照村民“一事一议”程序经村民代表三分之二同意后，报乡镇审核、部门审查、政府审批后予以入市交易，并且由村集体作为出让人与土地使用者签订《平罗县农村集体经营性建设用地使用权出让合同》，土地出让期满后，土地仍然属于村集体，进一步提升了村集体的决策权和治理权。
（三）盘活闲置建设用地，保护了耕地面积
近年来随着城镇化步伐加快，一些重点建设项目占用了大量的耕地，通过开展集体经营性建设用地入市，一些项目用地通过存量集体建设用地予以保障，使长期沉睡的农村存量建设用地得到有效利用，提升了土地节约集约利用水平，减少了占用耕地规模和因征地引发的社会矛盾。在改革中，全面统筹宅基地制度、集体经营性建设用地入市和集体土地征收，已入市的20宗农村集体经营性建设用地，全部为存量集体建设用地，没有征用占用集体耕地。
（四）保障农村产业用地，拓宽了农民增收渠道
通过集体经营性建设用地入市，盘活了闲置集体建设用地，为农村新产业、新业态发展提供了快捷多元的用地保障，促进了农村一、二、三产业融合发展，拓宽了农民就业渠道，实现了国家、集体、个人、企业“四赢”的局面。如庙庙湖村和红瑞村引进服装加工项目，经认定不在集体土地征收范围，平罗县通过利用闲置的集体经营性建设用地入市的方式予以保障，2家服装厂取得了79.86亩集体经营性建设用地使用权，村集体获得了56.24万元收入，同时，带动建档立卡贫困户400多人实现稳定就业增收。
四、平罗县农村集体经营性建设用地入市的启示及建议
随着农村经济发展，如何处理好农民与土地的关系是农村改革的主线。在农村土地使用中，一方面受土地管理法相关条款的制约，农村集体建设用地权利被限制，大量闲置的乡村学校和宅基地等无法得到有效利用；另一方面农村新产业、新业态用地无法审批，企业用地无法保障等问题严重制约了乡村振兴战略的实施。平罗县抓住农村土地制度改革三项试点契机，通过进一步探索和完善农村土地管理制度，赋予农村集体土地更多权能，紧紧围绕构建城乡融合发展的体制机制和政策体系，着力盘活农村存量建设用地，完善乡村振兴用地保障机制，优化农村生产生活生态用地布局；着力完善农村土地权能，建立城乡统一的建设用地市场，更好地发挥其配置资源、维护权能的作用；着力用好用活土地政策，平衡好国家集体个人利益，增加农民财产收益；着力促进规范农村土地利用和管理秩序，促进乡村有效治理和乡风文明建设，为全国土地制度改革提供了实践经验。
（一）农村经营性建设用地入市显化了集体土地权能
长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等，集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一，集体经营性建设用地不能入市交易，无法办理土地使用证，出现不能融资，产业难以发展的现象，已经成为统筹城乡发展的一个严重障碍。通过改革试点，允许农村集体经营性建设用地使用权入市，充分赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、抵押等权能，实现了与国有土地“同权同价”，显化了农村集体土地资源价值，唤醒了乡村的沉睡资本。
（二）建立城乡利用规划和地价体系为促进城乡统筹发展提供了保障
近年来，平罗县在土地规划利用中，比较注重工业发展，缺乏对农村产业发展进行整体布局，农村用地格局混乱，存在村庄建设无序化、土地产出低效化等问题，导致农村土地资源浪费。因此，必须把规划作为治理问题的良策。在改革实践中，平罗县结合空间规划（多规合一）试点，大力推进“一村一品”发展布局，将村庄产业规划、村庄建设规划、村级土地利用规划统筹考虑，全面提高土地利用效率，为农村产业发展、村庄整治、集体经营性建设用地入市提供规划依据。同时，按照与国有土地“同等入市、同权同价”的目标，科学确定农村集体经营性建设用地不同区域、不同用途的土地基准价格，从而确定了完整、统一的城乡地价体系，建立了城乡统一的建设用地市场，为优化城乡产业发展布局，促进城乡统筹发展提供了制度保障。
（三）推进整治和调整入市能有效提升土地效益
平罗县现有存量集体经营性建设用地主要是一些废旧学校和旧村部，零散且面积小，并且大部分已低价租赁给个人发展养殖业，土地利用不规范，规模效益发挥不好，还有大量的宅基地闲置无法有效利用。在改革实践中，通过土地利用规划调整，制定合理的土地增值收益分配办法，充分调动村集体和农民积极性，将零散存量建设用地进行整治复垦，将建设用地指标统一集中调整到产业集中区后入市，盘活了农村闲置土地资源，农民闲置资产得以变现，村集体经济收入得到增加，农村新产业新业态用地得到保障，农村环境进一步改善，实现了农民得实惠、产业得发展的社会效益和土地利用规模效益。实践证明，农村集体经营性建设用地入市不仅打开了资本下乡的大门，更成为推动乡村融合发展的动力源泉。
（四）农村综合整治有效激发了乡村活力和治理能力
近年来，随着城镇化步伐的加快，大量农民进城务工并购置房产，农村宅基地大量闲置，村庄凋零化趋势逐步扩大，农村道路、供水、垃圾污水处理等公共服务很难配套，且配套成本极高，导致农村环境得不到有效治理，“脏乱差”的面貌得不到有效改善。在推进改革中，平罗县建立农民自愿有偿退出闲置宅基地机制，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜建则建”的原则，以规划为引导，建设一批中心村，复垦一批闲置村庄点，做好规划保留村庄的“加法”和规划撤并村庄的“减法”，进一步完善保留村庄基础设施，对退出的宅基地结合农村集体经营性建设用地入市予以入市交易，盘活了农村闲置建设用地指标，增加了村集体经济收入，改善了农村环境，全面提升了乡村治理能力。实践证明，通过农村集体经营性建设用地入市，可以有效激活“钱、地、人”，服务乡村振兴战略。
实施乡村振兴战略，深化农村土地制度改革是抓手。平罗县作为改革试点县，必须进一步解放思想，坚持问题导向，大胆闯试，敢于创新，统筹推进宅基地“三权分置”和集体建设用地综合整治，统筹农村集体经营性建设用地入市和盘活利用闲置宅基地，统筹缩小征地范围与农村集体经营性建设用地入市，平衡好国家、集体和个人利益，让农民公平分享土地增值收益。
（一）大胆创新，推进改革全面覆盖深度融合
全面落实中央部署，加强组织推进，实现各项试点政策在县域内全覆盖，试点内容全面推开，试点由“盆景”变成“风景”。要探索农村集体经营性建设用地入市与农村产权确权颁证相衔接，共建农村土地管理数据库，共享农村土地信息资源。要探索与不动产登记改革和金融改革相衔接，赋予入市地拥有使用、收益、流转及抵押、担保等更多权能。要探索建立城乡融合发展机制，促进农村集体经营性建设用地有效开发和优化利用，开展城乡建设用地增减挂钩，结余指标调剂使用，推动农村新产业新业态发展。要探索推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适当放活宅基地使用权，着力解决农村大社区、农民新居和自发移民使用宅基地等历史遗留问题，鼓励农民租赁闲置宅基地和农房，盘活农村闲置资产，使改革更具活力、更合民意。
（二）统筹推进，实现改革效益叠加
要进一步加强农村土地制度改革试点与美丽乡村、特色小镇、脱贫攻坚政策的统筹，全面推进实施乡村振兴战略。进一步加强与农村产权制度改革、产权抵押贷款等相衔接，协同推进，有效盘活农村集体建设用地资源，培育农村发展新动能，最大限度释放改革综合效益。要全面开展清产核资，明晰农村集体经济组织成员身份认定，发展多种形式股份合作，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，建立符合市场经济要求的集体经济运行机制，确保集体资产保值增值、农民受益。
（三）立足现实，推进土地节约集约利用
要加快推进村庄布局规划、村土地利用规划编制，突破盘活土地资源节约集约利用方面的制度瓶颈，大力开展农村集体建设用地综合整治利用工作，探索存量农村建设用地利用途径，在保障农民合法居住权的前提下，允许通过农村土地综合整治、宅基地整理等节约集约利用建设用地，采取入股、联营等方式，支持乡村休闲旅游和农村一、二、三产业融合发展。探索农村集体经济组织以出租、合作、入股等方式，盘活利用闲置宅基地。同时，构建交易平台、地价体系、信息系统“三统一”的城乡建设用地市场体系，建立完善集体经营性建设用地和宅基地审批后监管机制和市场交易监管机制，规范集体土地利用秩序，加强入市监督和土地市场风险防范。
（四）总结提炼，形成改革制度成果
精准对标、精准施策，坚持改革试点与修法工作同向而行，在全面总结试点经验的基础上，及时为修法和完善相关制度提出意见建议，全面完成农村土地改革试点任务和目标，形成具有宁夏特色、可复制、易推广、利修法的改革成果。