宁夏加快壮大乡村发展新动能研究

马文兴 张 谦 马建东 曹畅达

近年来，宁夏坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，大力实施乡村振兴战略，突出抓重点补短板强弱项，加快推动乡村高质量发展，但乡村发展动能仍略显不足。本报告围绕乡村发展动能存在的问题，提出对策建议。

一、六大问题凸显乡村发展动能“乏力感”

（一）优势产业数量小，引领乡村发展“台柱子”作用不突出

特色优势产业比重超87%，但特而不大、优而不强等问题明显。一是链条短，结构单一。产业仍以原料生产、种养为主，前端育种配种技术和后端加工增值服务弱，部分特色优质农产品缺乏稳定的高端目标市场。二是新业态少，潜力挖掘不够。各县（区、市）等各具休闲旅游特色优势，但因产品项目不丰富、开发建设不够、经营管理水平不高，游客大多转完即走，营收单一。三是集聚规模小，市场竞争及抗风险能力不强。种养植多以分散为主，集约程度较低，市场占有率不高，防病防疫及抵御自然灾害能力弱。四是科技含量低，精深加工不足。农产品加工产值与农业总产值比重仅为1.22∶1，远低于全国2∶1的水平，产品附加值普遍偏低。

（二）集体经济实力弱，带动家庭生产经营“火车头”功能不强

据调研了解，全区大部分村集体经济薄弱，有相当一部分收入在10万元以下，且收入来源单一，主要以出租集体资产为主，还有部分村甚至无任何资产及收入来源。资金“睡觉”现象不同程度存在，有的将财政扶持基金存放在银行或借给合作社赚取微薄利息，不仅使用不规范风险大，而且效益也发挥不出来。村级资产利用不充分，有的村集体土地、闲置房屋、农机具长期闲置，无法盘活增值。部分村虽成立了合作社，但只是挂了牌，没有开展实质性生产经营，联合农民破解增收难招数不多、措施不实。

（三）空心化老龄化加剧，“美丽乡村”发展活力不足

据调研，多数村驻村企业少、规模小，带动就业能力弱，青壮年劳力大多选择外出务工，子女随迁生活入学。占农民工总量60%以上的新生代农民工，大部分没种过地，不愿返乡就业生活。入户调研发现，超过50%外出务工，有的村组甚至30%以上庭院长期无人居住，杂草丛生日渐凋敝。平罗县通伏乡通城村书记反映，该村60%以上劳动力外出务工，留守的主要是老人和小孩，空心化、务农老龄化形势严峻，存在富了口袋空了乡村的问题。

（四）公共服务设施偏弱，城乡差异留不住青年人的心

交通、通信等设施存在“有”而不“通”现象。西吉、泾源等部分相对偏远地区农村公交运营时间短，且不时发生停运现象，影响百姓出行。彭阳、西吉等靠近省级分界线部分村庄通信信号差，停网断电现象时有发生。教育、医疗和社会保障“有”而不“优”，各村虽建有卫生室，医疗设备也齐全，但诊疗水平有限，无法满足村民就医需求，原州区、同心、海原等相对偏远地区村庄中小学凋敝现象普遍。2018年城乡居民基础养老金标准每人每月143元，保障支撑力度不强，年轻人对未来公共服务保障缺乏足够的信心。

（五）各类新型人才匮乏，乡村发展动能后劲不足

一是乡镇年轻干部和教师对农业农村农民感情不深，流失现象严重。二是村“两委”班子“一高三低”普遍（文化素质低、科技水平低、致富能力低、年龄偏高），急需“领头雁”。三是农村致富带头人短缺，懂技术，懂市场，懂管理，且扎根农村干事创业的适用型人才和带头人极少。四是新型职业农民培育面临困境，大部分受访者表示不希望儿女或亲属将来成为农民。五是受过专业技术教育的科技指导员较少，且不能长期扎根农村，技术指导主要依靠“老把式”“能人”。

（六）返贫风险大，脱贫群众可持续发展问题亟待重视

调研中了解到，政府“输血”强于贫困户“造血”。财政提供产业、教育、医疗、养老等扶持补贴资金，在建档立卡户年收入中占比较大，有的甚至超过50%，如红寺堡一建档立卡户2018年享受到的各类扶持补贴资金达5万元，占全部年收入的70%以上。相当比例贫困户自身发展能力有限，抗风险能力较差，一旦政府各类扶持项目、资金减少或停止，或遭遇重大疾病、自然灾害等，极易返贫。

二、五大原因掣肘乡村发展新旧动能转换

（一）城乡要素双向流动弱

城乡一体化资源要素配置制度缺乏，单向城镇化强、就地城镇化弱，农村生产要素呈净流出，导致市场化进程缓慢，对新动能培育缺乏有效供给和保障。2018年宁夏城镇化率58.8%，在一产就业的167万劳动力有一半转移城镇，青壮年劳力成为乡村“稀罕物”。各类金融贷款及社会资本偏向利润较高的二三产业，2018年全区农林水事务财政支出216.43亿元，占全区财政支出15.1%。宁夏玺茂祥公司负责人反映，供港蔬菜发展势头好、前景广，但资金、人才不足制约较大。

（二）现代农业体系不健全

主导产业以种养殖业为主，从田间到市场至餐桌的链条式精深服务业态不足，现代农业示范区、科技园数量较少，一二三产业资源链接互通融合发展较弱。2018年全区农业人均产值1.45万元，农业科技贡献率比浙江等发达地区低近7个百分点，南部山区综合机械化率比全国低8个百分点。社会化生产服务项目不丰富，多数只提供机械耕地、播种、灌溉、脱粒等，一些地方靠天吃饭局面仍未改变。新型农业经营类型单一，亲缘经营和地缘经营特征明显，传统家庭农场仍是主体，农业大户和龙头型企业严重不足，集团化、产业化优势不明显，缺乏培育壮大新动能的引领带动力。

（三）规划落实引领不到位

部分村庄整体规划有名无实，规划科学性、系统性、前瞻性及精准性不强，专项规划重叠冲突现象明显，落地实施难。基层一线对村庄规划重视不够，对乡村经济、产业、文化、生态、政策统筹考虑、系统谋划、长远布局不足，部分村庄规划布局不合理，水电气暖等地下管网无法高效规范铺设，交通、上学、就医与群众需求有一定差距。川区部分村庄边发展边建设，住房、养殖场等缺乏科学规划，宅基地较分散，村组道路宽窄不一，与南部山区集中规划建设的居民区相比，村庄美观度不够。

（四）土地经营机制不顺畅

目前出台的关于设施农业用地政策更多是支持生产性活动，对“三农”融合、产业融合缺少相关用地支持，加之有关土地利用规划没有按适度规模的面积配套建设用地，对用地需求较大的休闲农业等新业态发展制约明显。一是土地流转交易市场不健全，一些农民有转让土地承包经营权想法，开展经营活动主体也有转进土地需要，但由于缺乏有效供求信息对接沟通，出现土地撂荒等现象。现行征地制度还不能有效满足农村现实发展需要，农村宅基地“三权”分置推进慢，农民土地资产变现能力弱、获得感不强。二是风险保障机制不完善，土地流转问题频现。平罗、青铜峡部分群众反映，有的受让方不能维持长时间经营，甚至有的经营不善而跑路，导致村民流转金难以收到，且土地收回后生产能力恢复较慢。而受让方则表示，部分农户在合同到期前就宣布单方毁约，造成其投资难以收回、利益受损。

（五）农业资源约束趋紧

化肥农药用量较大，农村垃圾处理、河塘清理、污水治理等方面资金短缺，治理效果不突出，一定程度上存在面源污染。中南部贫困地区生态环境脆弱，土地贫瘠，常年干旱少雨，植被覆盖率低，水土流失严重，荒漠化问题严峻，面临较大生态环境压力。

三、对壮大农村发展新动能的对策建议

（一）两轮驱动抓引擎，推进城乡双向赋能乡村发展

一是加强城乡资源协同配置布局。深化农业供给侧结构性改革，制定出台落实城乡融合36条实施意见，在一体化框架内点面结合布局土地、人才、教育、医疗、金融等要素供给，在年度新增建设用地计划指标中安排一定比例支持乡村新产业新业态发展，探索实行混合用地方式，设立乡村振兴战略专项基金，加快打通城乡文化、旅游、产业资源连接互通融合点。

二是规划建设城乡融合发展试验区。按照先行先试改革思路，选择具有一定条件的县、乡（镇），研究和推动实施城乡融合发展试验区建设，积极推进试点示范，条件成熟后申报国家级试验区。

三是发挥银川都市圈引领带动作用。把壮大乡村发展新动能纳入都市圈建设大体系，在加快构建“三市一地”一体化发展机制的同时，一网设计城乡一体化及乡村振兴项目产品。

四是发展特色小城镇—田园综合体。把特色小镇作为承载乡村发展的重要载体，通过扩权增能、加大投入力度、土地权益作价入股等形式，因地制宜建设运营田园综合体，吸引城市居民生活创业、休闲体验、养老养生等，加快“产城人文”融合发展。

（二）深耕产业抓品牌，厚植乡村高质量发展新动能

一是优化产业结构。以绿色、有机、无公害农产品为主攻方向，着力推动生产要素向“1+4”特色优势产区聚集。加大配种、制种等前端技术产业研发引进，大力发展农产品加工业，做优延链强链补链文章。

二是打造特色产业廊区。以供港蔬菜、肉牛养殖、优质粮食等主产区为基地，规范特色产品生产技术标准，健全内控机制和追溯体系，建设一批集专业生产、规模经营和技术创新于一体的现代农业产业廊区，形成小区域高集聚、小平台高效益的发展格局。

三是培育发展新业态。加快推进农产品加工、乡村旅游、农村电商、健康养生等产业深度融合，运用新技术、新经济、新模式，催生乡村新业态。

四是强化品牌引领。深化“品种、品质、品牌”三品共建，加强农业投入品管控，以标准化生产和产业化经营提升宁夏大米、中宁枸杞、盐池滩羊等品牌品质，实现价值链升级，走出一条具有宁夏特色的品牌强农兴农之路。

（三）聚焦问题抓规划，着力做好传承改造发展文章

一是合理规划美丽乡村建设。摸清村庄现状底数，按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并原则，分类明确村庄建设类型和土地利用布局。对空置率较高、村容凋敝、群众反响强烈的村庄，科学布局建设大庄点，统一配设水电暖气等公共设施，全面改善乡村面貌。

二是加大公共服务设施保障。推进农产品批发市场建设和升级改造，积极发展完善冷链物流系统，促进农户与市场有效对接。实施农村教育医疗质量提升工程，进一步完善最低生活保障制度，努力提升农民群众获得感。

三是做好乡村文化传承。深入挖掘优秀传统农耕文化、历史文化、地域特色，深化村规民约、公序良俗、乡风文明传承，为乡村发展滋根提神筑魂。

四是加大农村环境整治。统筹做好山水林田湖草系统治理，抓好乡村宜居和农村人居环境综合整治，大力推进生态脆弱地区农业投入品减量提效控害，以绿色发展引领培育乡村发展新动能。

（四）壮大集体抓龙头，引领带动农民共同致富

一是做强集体经济。总结推广平罗县陶乐镇、原州区彭堡镇姚磨村、海原县西安镇“党支部+合作社+基地+农户”发展模式，把村集体房产、土地、林地等各类存量资产，通过合作开发、租赁发包、资源入股、服务增收、项目带动等方式盘活，探索集体经济发展新路子。

二是做大龙头企业。按照“市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户”的产业化经营思路，大力培育发展龙头企业、专业合作社、家庭农场等新型经营主体，以发展枸杞、大米、乳制品、小杂粮等绿色、生态农业为重点，探索多方利益共同体共谋发展新路径。

三是加快推进农村工业化。加强田园综合体等农业新业态配套设施用地政策支持，引导城镇资本、工业企业、社会组织和专业人才参与乡村建设，兴建绿色生态工厂、田园综合体项目，推进农业产业化与农村工业化相互融合，实现农民就地就业和就地创业。

四是高质量打赢脱贫攻坚。聚焦贫困户及边缘户可持续发展不足问题，深入实施“四个一”示范带动工程，研究出台支持边缘户致富政策意见，着力解决“两不愁，三保障”突出问题，大力发展特色优势产业，多措并举巩固脱贫致富成果，为精准脱贫、可持续脱贫、边缘户稳定增收蓄积内生动力。

（五）科技兴农抓人才，创新助推现代农业提质增效

一是实施“领头雁”工程。从农村致富能手、外出务工人员和大中专毕业生中培育选拔村干部，将一批有经营头脑、管理能力、奉献精神的年轻人充实到村级班子中，提高引领乡村发展能力。

二是实施新型职业农民培育工程。创新培训模式，丰富实用内容，加大常态化、精准化、实操性培训力度，打造一支“爱农业，懂技术，善经营”的新型职业农民。

三是实施实用人才培养工程。建立农村实用人才资料库，对从事农业生产土专家、田秀才和养殖行家里手以及在外本土优秀人才，通过发放一定数额养老金或者养老保险、贴息贷款等方式给予支持，鼓励用好一技之长助推乡村发展。

四是稳定基层干部队伍。冲破固有观念束缚，对乡镇干部中有潜力的年轻同志，不拘一格大胆使用。加大对基层干部住房、医保、子女上学等方面的关怀照顾，增进其归属感和奉献精神。

作者简介 马文兴，宁夏回族自治区政府研究室（发展研究中心）办公室一级调研员；张谦，宁夏回族自治区政府研究室（发展研究中心）城市处处长；马建东，宁夏回族自治区政府机关效能目标管理考核办公室副主任；曹畅达，宁夏回族自治区政府（发展研究中心）城市处一级科员。