宁夏优化营商环境激发经济活力研究

杨永芳

营商环境是经济软实力和综合竞争力的重要体现。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视优化营商环境，做出了一系列重大部署，要求各地立足自身比较优势，激发市场主体活力和社会创造潜力，为打造公开透明的政务环境、便捷高效的服务环境、公平竞争的市场环境、公正有序的法治环境，全面进行优化营商环境改革，推进经济高质量发展。宁夏作为西部欠发达地区，要激发经济活力，实现经济高质量发展，必须与国内外营商环境一流地区对标对表，找准发力点，加快补齐短板，着力打造市场化、法治化、国际化营商环境。

一、宁夏优化营商环境的做法及成效

（一）以行政审批制度改革为突破口，推进简政放权，激发市场活力

一是大幅精简行政审批事项。近年来，按照“能放尽放，应减尽减，以减促活”的原则，先后5次对自治区级行政审批事项进行清理，非行政许可事项全部清零，向市场放权、为企业松绑。自治区政府部门行政职权由6264项压减为当前的1930项，行政审批事项由812项减为当前的268项，精简比例分别为66.7%和69.2%。二是探索相对集中行政审批制度改革。为有效降低企业制度性交易成本，宁夏在市、县（区）设置审批服务管理局，推进“多证合一”“证照分离”“多评合一”改革，变更登记当场办结率达90%,2018年新增市场主体10.75万户，同比增长8.29%。投资项目核准事项自治区减少近90%，报建审批事项减少47%。三是开展涉企收费项目的清理规范，落实减税降费。出台“降成本30条”等措施，分批次取消、停征、免征、降标事业性收费，全部取消地方涉企收费和二级公路收费。

（二）以优化政务服务为立足点，提升服务能力，致力利企便民

一是探索实体政务大厅集成型服务模式。以实体政务服务中心为依托，提升政务服务中心“一站式”服务功能，自治区本级大厅审批决定权授权率达51%，自治区级事项进驻率达90%，市县达80%,50%事项实现“一窗”分类受理，政务服务不断提质增效。二是推进“互联网+政务服务”。2017年底，建成覆盖区市县乡村五级、链接915个县以上审批部门的宁夏政务服务“一张网”。完成与“互联网+政务服务”、投资在线、水利等31个近80%的区属审批系统对接共享。截至2018年底，有80.4%的政务服务事项确定为可不见面办理事项，在国务院办公厅组织的第三方调查评估中，网上政务服务能力连续两年位列全国第十一位、西北第一位。

（三）以创新监管方式为抓手，坚持“放管结合”“以管促放”，构建多元共治监管局面

一是推进审管互动平台建设。银川市、吴忠市推进审管信息互动平台建设，提升监管的有效性。二是构建“双随机一公开”抽查监管机制。推动涉企信息在一个平台归集、公示、共享，实现区市县三级1090个行政单位“双告知”信息共享，881个部门登记信息实时共享。2018年完成年报企业112344户，年报率达95.12%，位列全国第五；推送“双告知”、联合惩戒信息34万多条，2.1万户企业列入经营异常名录。三是推行信用监管模式。开展涉企收费、侵犯知识产权专项检查和治理，有效遏制乱涨价、价码不规范等问题，2018年，全区申请专利9839件，比上年增长14.8%，其中发明专利2986件，比上年增长16.6%。探索建立跨部门联合激励与惩戒机制，自治区16个部门（单位）出台行业红黑名单认定标准。银川市、吴忠市开展市本级及辖区综合行政执法改革，整合市场监管执法力量，实施综合监管，推进人财物等资源向基层下沉，解决多头重复执法问题。

二、宁夏营商环境存在的突出问题

与发达省市相比，宁夏营商环境还存在很多痛点、堵点、难点，主要表现在：

（一）“简政放权”的力度协同度不够，政务运行效率不高

一是“放权”的力度和协同度不够。主要表现在事权下放存在“避重就轻”现象，一些下放事项没有形成全链条、全环节、带标准下放，特别是涉及多个部门、多个环节的审批服务事项，权限下放还不配套、不同步、不联动，个别放权与实际契合度低，基层办理量少，特别是将一些“含金量”较高的审批项目继续保留，而将一些边缘化的事项取消或下放。个别审批事项依然流程复杂，审批周期长，报送证明材料多，如生态环境厅的“建设项目环境影响评价审批”；自然资源厅的“建设项目用地预审、建设用地审批”等，耗时长，环节多。企业在后续的办证、投资等环节仍存在许可事项多、涉及部门多、评估项目多等问题。二是政府“放权”与基层“接棒”的衔接机制不健全。有的事项专业性较强，对人员素质、技术、设备要求较高，基层在承接过程中存在“接不住”“接不好”等现象。

（二）政务信息共享度低，流程优化空间较大

目前，宁夏建成了政务服务“一张网”，但一些线上政务服务平台不统一，服务的标准化、规范化水平不高，主要表现在：一是存在“信息壁垒”“数据孤岛”问题。由于多数部门的核心业务需要在国家部委或自治区级行业主管部门的专网上进行，导致企业数据、表格、证照等要重复提交，多次录入。信息资源和数据处于“分散化”状态，“一张网”建设还处于碎片化状态，与“一网通办”“最多跑一次”目标还有距离。二是流程设计不合理。有些市县政务大厅的功能定位、窗口设置不科学，线上线下不顺畅，“区域评，联合审”各环节衔接不够，流程优化再造的空间较大。三是政务服务的便捷化程度不高。在审批服务改革中，开发了一些移动客户端，但由于填写信息专业性强，要经过多次认证，操作不简便，“掌上办”“指尖办”体验效果不佳，影响了推广应用。目前，全区“不见面”可办理率达80.4%，但通过“不见面”办理的只有10%左右，群众网上办理量少，“不见面”办理比例低。

（三）企业生产运营要素成本高，公平竞争的市场环境培育不足

目前，宁夏的劳动力成本、企业用能成本、融资成本、物流成本与周边省区相比较高，没有竞争优势，这些也成为宁夏营商环境的痛点。从2018年国务院大督查反馈问题来看，银川市水电气报装指标在全国31个省会城市排名中分别居于第21、24、20名，总体靠后。宁夏作为全国主要的电力生产省区，基本电价、销售电价与周边甘肃、青海、内蒙古等省区相比较，企业用电成本偏高。调研中有企业反映，供电部门对企业申请用电专线手续繁杂，时间长，费用高，要求企业预付电费，且不接受企业承兑汇票付款。供水公司在企业建设初期不管实际用水量多少，都按建设面积收取用水费用。劳动力成本增长较快，与周边省区相比已没有优势，有的企业因劳动力成本过高，不得不在周边省区重新建厂。从物流成本来看，宁夏物流运输费用一直偏高，一方面是由产业结构偏重、产品附加值不高导致的，另一方面，单一的运输结构和地处内陆的区位特点导致物流成本居高难下；此外，物流园区综合效益较低、物流组织效率偏低，都推高了物流成本。调研中反映，惠农陆路口岸缺乏国际中转、进口保税、出口退税等功能，口岸公铁、铁海联运优势没有得到充分体现，各类口岸服务企业少，集聚效应不足，运输主要靠汽运，不仅运输成本高，而且污染环境，多数物流企业服务同质化，无法提供生产企业原料购进、产品外运等全供应链的服务。

（四）营商的软环境欠佳，金融服务、科技创新和人才培育等制约了营商环境的改善

一是金融服务意识较弱。主要表现为各类金融机构互补不足，融资担保、信用等金融服务机制不健全，企业融资渠道单一，信贷产品少，尤其是中小微企业融资难融资贵问题更为突出。对高载能等传统企业贷款门槛高，抵押条件苛刻，有的企业被迫通过民间借贷来融资。二是科技创新能力不强。研究表明，企业的研发投入占主营业务收入的比重超过5%时，企业的创造力和竞争力才能被有效激活。据自治区工商联调查数据显示，宁夏目前只有55%的企业的研发费用占主营业务收入比重1%～5%，这意味着有45%的企业因研发投入不足而导致科技创新能力受限。三是引才聚才的氛围不浓。主要是高层次人才、领军人才、创新人才缺乏，一些特色优势产业的专技人才短缺。对引进人才待遇的政策支持力度不够，有高科技企业反映，针对来宁工作的专家学者不能提供日常住宿的公寓，导致专家不能在宁夏长留，因待遇问题，引进人才在服务期满的情况下存在流失现象。

（五）监管尚未形成合力，监管成效不理想

由于监管事项涉及部门多，监管的手段方式单一滞后，导致监管出现随意性，抽查频次不合理，存在多头监管、过度监管、运动式监管等问题。而面对“互联网+监管”的发展趋势，运用大数据和信息化技术的能力不强，监管平台和信息的共享共用程度低，有的地方和部门还存在重审批轻监管甚至审管脱节的情况，审管双向多向推送的时效性、完整性不够。在监管共治层面，目前主要还是依靠政府监管，而社会监督和市场自律作用发挥不理想，监管没有完全形成合力，多元化监管局面尚未形成。

三、优化宁夏营商环境的对策建议

优化营商环境，必须遵循市场规律，通过制度改革，既做好“放权”，也要履行“监管”职责，更要在“服务”上下功夫，方能释放企业主体活力，实现经济的高质量发展。

（一）深化简政放权，激发市场活力，打造开放便利的市场化营商环境

激发市场活力，重点是在“放权”上下功夫。各级政府必须打破部门利益的藩篱，充分认识到市场活力是“放”出来的。要瞄准企业群众反映突出问题，推动放权的含金量，提升放权的精准性和实效性。为此，当前要做好以下工作：

一是加快推进工程建设项目审批制度改革，着力解决平台多、环节多、耗时长、中介服务不规范、搭车审批等问题。完善工业项目建设用地定额标准，健全新产业、新业态用地控制指标。在银川市探索开展新供应工业用地“标准地”试点，开展工业用地绩效评估，将批而未供、闲置等存量用地消化使用情况纳入考核指标，为企业干事创业营造公平竞争的市场环境。

二是推进事权全链条下放，提升协同性和联动性。强化基层人员、经费和设施保障，加大对基层审批人员的指导培训，确保基层能够“接得住，管得好”。建立审批事项下放效果评估制度，开展下放事项对接情况“回头看”，对基层承接状况进行全面客观评估，对“接不住”的问题要提出解决办法。同时，要注重相关配套机制的跟进，向基层下放财权事权，提供新业务培训。

三是立足企业全生命周期破解难题。首先，推行“证照分离，多证合一”改革，探索除影响公共安全、公众健康、生态安全等以外的能够分离的行业许可证，采取简化、备案、承诺等方式，解决企业“准入不准营”的问题。其次，发挥市县审批服务管理局的优势和“互联网+”的技术优势，全面实施对企业投资项目的全链条并联审批，破除企业投资障碍。再次，扩大“不见面，马上办”的事项范围，建立涉企高频事项的“一次性办结”机制。最后，做好“企业简易注销”和“个体简易注销”改革工作，解决市场主体入市容易退市难的问题。

（二）创新监管机制，提升监管水平，打造公平有序的法治化营商环境

提升监管效益，必须坚持“放管结合”“以管促放”，通过监管模式的转型和监管手段的升级，实现公正监管，使市场秩序更优，竞争更公平公正，以适应高质量发展的需求。

一是创新监管机制，实现阳光监管。着力构建职责清晰、统一规范、科学高效的事中事后“双随机，一公开”常态化监管机制，科学确定随机抽查的概率与频次。构建从注册、审批到行业主管协同有序、相互衔接的放管结合机制，杜绝任性执法，有效解决监管“不到位”和“缺位”问题。

二是探索新型监管方式，提升监管水平。探索大数据监管、信用监管、“告知承诺+事中事后监管”等新型监管方式，减少对企业的干扰。加快建设“互联网+监管”系统，构建跨部门跨区域联合监管机制，加强监管数据、违法线索、处理结果的采集、共享和分析应用，形成监管合力，提高监管的精准度。推广以信用公示、承诺为依托的信用监管，达到“一处受罚，处处受限”的效果，促进更大范围内企业信用信息透明公开、可查可核，营造包容有序、充满活力的市场环境。健全企业守信奖励与失信惩戒机制，为“四新”企业制定合理监管规则，推动新业态的快速成长。

三是构建多元共治监管体系。各级政府职能部门在履行监管职责的同时，以企业信用监管为核心，引导企业守信自律，依法经营。此外，要重视社会公众、媒体监督功能的发挥，形成政府监管、社会监督及市场主体自律相结合的多元化的社会共治监管局面。制定出台审批服务容错制度，保护基层工作人员积极性，为基层高效开展工作提供相应的制度保障。

（三）优化政务服务，提高服务效率，打造市场主体满意的国际化营商环境

优化政务服务的核心是从企业和群众需求出发，解决办事繁、流程卡、过程慢、提速难的问题，提升政服务的标准化、协同化，打造与国际化营商环境相适应的良好政务环境。

一是建立涉企政务服务清单制度。在“四级四同”事项梳理的基础上，编制公布全区统一的涉企政务服务清单，并对服务清单实施动态管理。

二是打造线上线下的立体服务模式。利用实体政务大厅和网上政务大厅的集成办公优势，一方面，提高大厅窗口在审批审核方面的授权比例，推进实体大厅规范化标准化建设，提升“一站式”功能，力争实现“大厅之外无审批”；另一方面，拓展网上办事的广度和深度，实现线上线下深度融合和良性互动。

三是构筑“互联网+政务”集成服务网络体系。扩大“不见面，马上办”范围，推动政务服务向乡镇、村（社区）、园区延伸，实现更多事项的全城通办、就近可办。依托宁夏政务服务网，尽快实现“掌上政务”服务“一端覆盖”。

四是推动政务信息互联互通共享共用。结合智慧城市建设，加快全区政务信息资源和业务办理系统整合，促进资源共享，为“一网通办”创造条件。首先，要在全区范围内明确不同部门间数据共享的标准、种类和范围，实现政务数据的高效归集与整合。其次，在自治区层面构建促进政务信息共享的协调机制。促使自治区级政府部门自建自管的垂直管理信息系统与各市县审批服务管理局及政务大厅实现无缝对接，推进全区政务信息数据共享共用。

五是开展开放式问政会。邀请社会各界群众和企业代表召开问政会，现场解疑释惑，制定清单，限期整改。通过开门问需，推动政府职能转变和服务型政府建设向纵深推进。

（四）完善要素市场，着力破解企业融资、技术创新、人才短缺的困境

全面激发市场活力，必须在软环境建设上精准施策，持之以恒，特别是要着力破解制约企业发展的金融服务、技术创新及高层次人才短缺等瓶颈因素。

一是加大金融支持力度。要优化金融服务环境，创新金融服务机制。鼓励金融机构创新金融产品和服务模式，发展普惠金融，扩大融资渠道，提升融资服务能力，方便企业获得信贷，解决融资难融资贵的问题。调整完善针对高科技企业的金融政策，支持企业发展。健全完善评估、征信、信用体系，解决融资过程中出现的信息不对称问题，降低中小微企业融资担保费用。

二是加强技术创新支持。加强技术研发投入，引导企业成为研发投入的主体。完善“创新驱动30条”政策措施，加快构建具有宁夏区域特色的科技创新政策体系，让各类创新主体更充分地享受科技政策“红利”。加强科技管理信息系统建设，探索“互联网+创新服务”模式，进一步提高科技管理服务能力。

三是完善人才激励机制，解决人才短缺问题。创新人才培养模式，满足各类企业对人才的需求。完善人才引进政策，用好人才，鼓励企业通过柔性引进等方式引进高层次人才，提供智力支持。政府应从宏观上提高区域的人才吸引力，并针对重点发展的产业对非公企业引进人才给予一定的扶持，同时，尊重人才成长规律和企业的阶段性人才需求，扩大扶持范围。完善人才创业的激励机制，为高端人才提供便利舒适的工作生活环境。

作者简介 杨永芳，宁夏社会科学院社会学法学研究所副所长、研究员。