第三节 地方政府社会建设绩效评估的相关理论基础
与地方政府社会建设绩效评估相关的理论基础诸多，本节主要论述与地方政府社会建设绩效评估实际契合最紧密的公共产品理论、新公共管理理论和治理理论，并着重探讨这三种理论与地方政府社会建设绩效管理的关系。
一 公共产品理论
地方政府社会建设是地方政府为满足公众对公共产品和准公共产品的需求，依法对社会建设领域进行调节和控制的活动过程。民生社会事业、社会管理等社会建设领域大多属于公共产品范畴，同时，公共产品理论也是指标选取，划分政府、市场、社会之间边界，促进资源和机会在社会建设不同领域公平合理配置，提高政府社会建设绩效的重要理论基础。
（一）公共产品界定
公共产品理论作为一种系统的理论产生于19世纪80年代。公共产品（Public Goods）是相对于私人产品（Private Goods）而言的，其概念由林达尔（E.R.Lindahl）最早提出，后来由萨缪尔森在1953年和1954年的两篇论文中加以延伸[30]，是公共经济学研究的核心问题[31]。由于不同的学者研究视角不同，以及公共产品涉及范围的边界划分比较困难，因此，学界并未形成公认的概念。现代经济学最为广泛接受的是由萨缪尔森给出的定义，他认为，“所谓公共产品就是所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该产品；而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费”。[32]
（二）公共产品分类
公共产品分类遵循的最基本准则是非竞争性和非排他性。所谓非竞争性是指公共产品一旦被提供出来，就不可能排除任何人对它的不付代价的消费；所谓非排他性是指公共产品一旦被提供出来，增加一个人的消费不会减少其他任何消费者的受益，也不会增加社会成本，其新增消费者使用该产品的边际成本为零。根据这样的属性特征，一般将公共产品分为纯公共产品和准公共产品（包括俱乐部产品和共同资源）、混合产品和公共中间品、整个社会共同消费的公共产品和地方性公共产品[33]。
纯公共产品是由理查德·阿贝尔·马斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）提出的[34]，严格满足非竞争性和非排他性两个条件。比如国防就是纯公共产品，纯公共产品由政府提供，因为市场（私人）在提供非竞争性和非排他性的产品时没有任何激励的机制，因而不愿意提供公共产品的生产与供给，并且往往出于对自身利益的考虑，总是希望由别人来提供，自己来“搭便车”，这就是所谓的在提供纯公共产品时市场会出现失灵的状况。然而，许多产品不是纯公共产品，但是在一定程度上具有其中的一个特征（非竞争性或非排他性）[35]。这为非纯公共产品的生产和供给提供了多元的渠道。
第一类准公共产品是俱乐部产品，它的特征是消费具有非竞争性，但是却可以排他。如可以收费的高速公路，消费的非竞争性会导致交通拥挤堵塞，所以，必须限制某种车辆不能进入高速公路，这样就破坏了消费非竞争性的原则，而产生了排他性。第二类准公共产品是共同资源，它的特征是在消费上具有竞争性，但是却无法排他。比如公共牧场，对任何人都是非排他的，但是，个人的放牧会给其他人带来负的外部性，对于个人而言，不承担其任何成本。这样的结果，导致牧场生态遭到破坏。
混合产品是具有较大范围的正的外部效应的私人产品；或者说是同时具有公共产品性质和私人产品性质的产品[36]。既然具有公共产品性质和私人产品性质，它们的非竞争性和非排他性就是不完全的。公共中间产品是未被最终消费，而是被用作投入，进入生产过程的公共产品。公共中间产品的消费主体是一个生产者，而不是一般消费者[37]。
公共产品的可获得性对于所有人都是相同的，而且与他们关于私人产品的消费的决定无关。所以，在这个意义上，萨缪尔森所言的公共产品是那种由整个社会共同消费的公共产品。但是，实际情况是很多公共产品，只有居住在特定地区的人才能消费，个人可以通过选择移居来选择他要消费的公共产品。
（三）公共产品理论与地方政府社会建设绩效管理的关系
1.公共产品供给是地方政府社会建设的基础
公共产品是政府投入公共资源，提供各项公共服务和管理的重要内容，属于政府基本职能范畴，是民生社会事业、社会管理等社会建设状况的结果反映，也是衡量政府社会建设效果的重要表征。党的十七大提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“十二五”规划提出“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系”的目标。因此，民生社会事业主要是政府在公共领域提供满足社会全体成员公平享有而提供的公共产品和公共服务，主要包括教育、卫生医疗、住房、社会保障等公共产品和服务的供给。因此，公共产品有效供给是地方政府社会建设的基础。
2.公共产品分类可以明确地方政府社会建设职能边界
随着社会利益分化，诉求的多元化，转变政府职能面临严峻挑战，建立能够满足人民群众日益增长的物质与文化生活需求的现代政府是亟须解决的问题。为此，一方面，政府要不断提供公共产品和服务，满足人民群众的最基本需求；另一方面，政府要从“无限政府”向“有限政府”转变。在公共产品（民生社会事业等社会建设领域）供给领域，政府应该放哪些权，哪些类型公共产品应该由政府必须承担，保基本；哪些类型公共产品应该由政府、市场和社会多元主体共同提供，从而满足人民群众差异化需求。这些基本问题实际上关系到政府-市场-社会的治理结构的构建问题和社会建设三大主体如何进行资源和机会公平合理配置的问题，公共产品理论较为清晰界定三者之间的边界，为解决这些问题提供理论依据。
3.公共产品有效供给可以弥补市场失灵的不足
当前，“上学难、看病难、住房难、养老难、就业难”等基本民生问题还未能得到根本解决，一方面，公共产品供给的数量和质量有限，不能有效满足人民群众基本需求；另一方面，社会建设领域的民生等公共产品大多属于纯公共产品，具有非排他性和非竞争性。而市场的目的在于逐利，因此，在提供此类产品时，市场会出现失灵，同时，在公共部门的私营化过程中，某些公共领域过度市场化、私营化，在某种程度上导致公共产品供给异化，如房地产市场供给与住房需求之间的矛盾。因此，增加如教育、医疗等公共产品的有效供给，可以弥补市场失灵的不足，从而提高政府在社会建设过程的效能。
社会建设的多数领域具有公共物品或公共服务的特性（如义务教育、社会保障、公共安全、医疗卫生、劳动就业等），其绩效的好坏与政府职能的履行程度直接相关，其测量也属于政府绩效评估的范畴。当代政府绩效评估是一种以民生为本的价值取向的管理工具[38]，对此学术界具有广泛的共识。因此，公共产品理论为厘清地方政府社会建设内容、提高地方政府社会建设绩效管理水平提供了理论依据。
二 新公共管理理论
新公共管理理论将政府绩效评估推向新的高潮，这一理论给我们的一个重要启示是在加强和推进地方政府社会建设过程中，需要政府转变理念、改革行政管理体制。同时，新公共管理理论强调政府绩效评估，重视结果评估，这为本书选取以结果为导向的绩效评估模式提供理论基础。
（一）新公共管理的概念
英国学者克里斯托弗·胡德（Christopher Hood）将新公共管理特征概括为：向职业化转变，标准与绩效测量，产出控制，单位的分散化，私人部门的管理风格，纪律与约束[39]。
特里夏·格尔（Patricia Greer）从管理学的视角概括新公共管理的内涵，包括：公共服务组织的分散化；对公共管理人员实行任期与激励；公共服务的供给与生产相分离；强调降低成本；从重政策转向重管理，注重绩效评估；从程序转向产出的控制和责任机制[40]。
罗德斯（R.A.W.Rhodes）指出，“新公共管理”有几个中心学说：“以管理而非政策为焦点；以业绩评估和效率为焦点；将公共官僚机构分解成为各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构；准市场的使用和合同承包以培养竞争；一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格”[41]。
我国学者陈振明教授将新公共管理内容归纳为：①让管理者进行管理（强调职业化管理）；②衡量业绩（明确的绩效标准与绩效评估）；③产出控制（项目预算与战略管理）；④顾客至上（提供回应性服务）；⑤分散化（公共服务机构的分散化和小型化）；⑥引入竞争机制；⑦采用私营部门的管理方式；⑧改变管理者与政治家、公众的关系[42]。
以上关于新公共管理的内涵在某种程度上是对传统公共行政的缺陷，尤其是对公共官僚制组织的缺陷的直接回应[43]，反映了新公共管理的特征。
（二）新公共管理理论提出
新公共管理理论是20世纪70年代，西方国家应对财政危机、政府信任危机，解决与后工业社会不相适应的行政官僚体制的产物，西方国家对原有的行政管理体制进行彻底的改革。
最早提出新公共管理概念的是英国学者克里斯托弗·胡德（Christopher Hood）。胡德在《一种普适性的公共管理》中指出[44]，在20世纪70年代中期以后，英国以及其他经合组织成员国纷纷掀起政府改革运动。他将这些改革运动称为新公共管理运动。虽然具体举措不同，但是这些改革运动所遵循的教义是相似的。具体来说，新公共管理教义包括：①放手给专业管理者，让高层管理者对结果的达成承担责任。②明确绩效标准与衡量，界定公共服务的目标、目的，确定成功的数量化指标。③更加重视产出控制，将资源分配和奖励与绩效测量挂钩，打破官僚体制范围内的集权式的人事管理。④将公共部门分解成更小单元，打破以前庞大的单元，将其变成以产品为中心的企业化小单元。⑤强化公共部门内部竞争，实行任期合同和公共招标程序。⑥重视企业式的管理风格，扬弃公共服务伦理的军队式管理风格，增加人员雇佣和奖惩制度的弹性。⑦强调资源运用上的节制与节约。
（三）新公共管理理论的基本思想
新公共管理理论摒弃传统的公共行政理论，是基于经济学和管理学架构的方法论。新公共管理理论的基本思想是将政府职能的市场化作为政府改革的努力方向，重新界定政府的角色，将公共服务等政府职能推向市场化和社会化，并引入竞争机制提高公共服务等政府职能的效率和质量，在公共部门引入私人部门的顾客导向和绩效评价等方法。
1.政府是规则制定的“掌舵人”，而不是执行规则的“划桨人”
现代型政府管理应该着力研究应对复杂的市场经济和多样的社会利益分化所形成的新情况，在资源和机会方面力图建立公平有效的制度安排，发挥政府在市场规制、规范社会方面的管理功能。政府在处理与市场、社会关系中，应该扮演制定游戏规则的“掌舵人”，而不是执行政策的“划桨人”。如果迷恋于掌舵人和划桨人的双重角色中，政府不仅会肩负沉重的负担，而且会导致公信力的丧失，得不到人民群众的广泛拥护。
2.政府应该有序释放权力，而不应采取权力中心主义
政府组织是典型的等级集权机构，这样的机构虽然能够驾驭重大事件和国家体系的总体性问题，但是，面对碎片化的社会、多变的经济形势，在解决诸多的社会矛盾和问题时显得办法不多，手段单一。政府放松经济的管制，对市场放权，搞活了经济，才使市场经济体制得以确立。但是，社会体制改革尚未完全推进，面对社会利益的多元化、碎片化等特征，单一的政府主体已经难以满足这种新变化。政府在提供公共服务和应对社会管理过程中存在缺位、越位、错位的现象。因此，政府应该像放松市场管制那样，分散权力，培育社会，大力发展社会组织、壮大社会建设工作者队伍，依靠社会力量更多地参与政府社会事务，参与公共决策，这样不仅可以分担政府风险，而且可以促进社会公平正义。
3.政府是以公众需求为导向，而不是以政府需求为导向
传统的公共管理或公共行政总是自上而下的垂直管理模式，思维上总是包揽一切的想法，行为上总是想“替民做主”。政府一边独行的理念导向很难适应现代社会发展需求。新公共管理理论要求政府服务要以公众的实际需求为导向，只有想民众之所需，谋民众之所求，才能提升政府的责任感和使命感，充分发挥政府职能，管好自己该管的事，干好自己该干的事，提高政府绩效。
（四）新公共管理理论与地方政府社会建设绩效管理的关系
政府绩效评估是在新公共管理的理论发展和建构中孕育成长的。公共部门引入私营部门的绩效评估思想和方法，促进政府从懒散成为有效率的政府。
1.新公共管理理论以结果为导向的评估为地方政府社会建设绩效评估提供理论依据
英国学者温森特·怀特（Vincent·White）认为[45]，以结果而不是以程序的正确性来评估管理水平是新公共管理的显著特征。正如上文所述，地方政府社会建设绩效评估是一种结果导向的评估，是与公众体会最为深刻、需求最为迫切的社会建设领域的状况紧密联系的，以结果为导向的绩效评估能够更为真实地反映“执政为民”的宗旨。所以，新公共管理理论以结果为导向的绩效评估为地方政府社会建设绩效评估提供了理论依据。
2.新公共管理理论提出放松规制，为提高地方政府社会建设效能提供条件
面对社会转型、经济转轨的复杂状况，政府一元主体已经很难应对纷繁复杂的现代社会结构之变迁。因此，政府需要寻求分担自身风险与压力的助手，并为此进行改革。实践证明，政府通过放松市场的管制，已经建立起了社会主义市场经济体制，极大地促进了经济建设的腾飞。相比较而言，政府对社会的管理还比较严格，社会主义社会体制还没有真正建立起来，承接政府与公众之间纽带和桥梁的社会组织发展还比较缓慢，城乡社区建设存在很多问题，导致政府在处理社会事务时缺乏平台，方法不多，帮手不够。因此，政府应该在保证基本公共服务供给、促进公平的前提下，通过改革实现公共服务和社会事务的市场化社会化或者半市场化半社会化的形式来为政府减轻压力，实现公平与效率的统一，从而提高政府社会建设的实绩。
3.新公共管理理论提出引入竞争机制，可以有效改变地方政府唱社会建设独角戏的状况
新公共管理理论将私人部门的竞争机制引入公共部门，不仅可以提高政府效率，抑制寻租行为，而且还可以有效打破政府提供公共产品和公共服务的垄断地位。当前，越来越多的公共产品和公共服务通过政府购买社会组织服务、签订合同的方式被外包出去。新公共管理理论将竞争机制引入公共产品和公共服务的提供中，营造私人与私人竞争、私人部门与公共部门竞争、公共部门与公共部门竞争的局面，改变政府唱独角戏的状况，这样，不仅可以提高政府在提供社会建设产品时的效率，而且可以提高社会建设产品的质量。
新公共管理理论从一个崭新的视角审视落后的公共行政体制，为政府改革勾勒出方向性轮廓，社会建设的顺利推进涉及方方面面的体制性障碍，要使政府更为有效地进行社会建设，更加准确地把握方向，其根本前提在于政府的改革。要能够像建立社会主义市场经济体制那样，建立与之配套或相适应的社会主义行政体制、社会体制、政治体制。现在诸多问题的表现就是这些滞后的体制没有与较为先进的社会主义市场经济体制相适应，显得有些“蹩脚”。
三 治理理论
（一）何谓治理
治理（Governance）是既古老又现代的词语。说其古老，自13世纪起，其就在法国阶段性地流行过，长时间与“统治”“政府”“指导”“指引”等词语联系在一起[46]。说其现代，至20世纪90年代，治理一词，在一些政策性出版物上已经被广泛使用[47]，具有丰富的现代性内涵。但是，从总体上看，治理仍是难以准确界定的概念[48]。
治理理论的创始人英国学者罗德·罗茨（Rod Rhodes）认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已不同于以前，或是以新的方法来统治社会”[49]。
法国著名治理理论研究者让-皮埃尔·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）认为：治理是一种联邦制度的服从性和企业文化的亲密结合，促进了机构、企业和协会之间的谈判式合作的多样化[50]。
美国著名治理理论家库伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.Van Vliet）认为：治理的概念是，它所要创造的社会结构或秩序不能由外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种相互发生影响的行为者的互动。这种互动是由参与者共同的目标支撑的[51]。治理其实就是执政的整体理论层面的概念[52]。
（二）治理理论产生的背景
自20世纪90年代以来，治理走向理论的舞台，成为一个时髦的词语，长盛不衰。以治理为主题，不同领域的学者以不同的视角展开广泛而深入的研究，其中一个需要深究的问题是，治理产生与兴起缘何？
英国治理理论学者斯托克认为[53]：治理的兴起有四个因素：第一，经济发展及与之相关联的世界经济的全球化；第二，消费者、纳税人、公民的需求增加且复杂化；第三，技术（尤其是信息传播和信息管理的技术）的发达，社会前所未有的多样性和复杂性；第四，众多的国家都经历了这些因素的影响。
让-皮埃尔·戈丹认为[54]：治理的诞生首先是以新自由主义诞生为背景的。治理可能对于破除陈规是有用的，这些陈规在很多国家都被用作保护官僚主义的城墙。而治理对过去的社会关系提出质疑，因此，治理是“现代”的。同时，治理也可以填补公共干预主义留下的空缺。
我国治理研究学者俞可平认为[55]：西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理代替统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失败，又考虑到了国家的失败。
在全球化、国际化、市场化、信息化的世界浪潮下，面对纷繁复杂的经济发展和社会进步难题，以往凯恩斯主义、新自由主义等理论普遍存在政府失灵和市场失灵问题，各国政府面临不同程度的危机，试图寻求解决这些难题的良方。20世纪90年代，治理理论的提出与建构，为新时代各国政府改革提供了一个崭新的理论视角，与以往单独用政府或者市场的一元视角或是“政府+市场”或“政府+社会”的二元视角形成鲜明的对比。总的来说，治理理论为寻求政府、市场、社会的重新定位，推进政府改革，行政管理体制创新，地方政府自治等提供了强有力的理论分析工具。同时，治理理论也是研究公共产品或公共服务供给方式和体制的理论途径。
（三）治理理论与地方政府社会建设绩效管理的关系
皮埃尔曾经将治理理论称为“20世纪晚期时代精神中关于政府管理的主流观点”[56]。但是，无论哪种观点，治理的本质是政府与民间组织共同参与管理，彼此互相协作[57]，强调治理的多元主体性。当然，治理并不是没有政府的治理。
1.政府内部组织结构深刻变革
为适应市场经济体制的改革与创新，政府行政管理体制进行了相应改革，传统官僚体制，科层制，权力高度集中、总体性政府等计划经济条件下的政府内部组织结构已经逐渐退出历史舞台。政府服务功能得到强化，业务职能更加精细化，权力更加分散化，与政府外部组织联系呈现网络化（见表2-1）。
表2-1 韦伯时代的官僚制国家与后现代国家治理结构
2.从一元治理转变到多元治理
“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”[58]，在计划经济体制条件下，治理主体一元，民众所需都由政府统购统销，政府大包大揽一切社会事务、经济事务和社会管理。改革开放之后，中央相继实行政企分开，将企业经营权让渡给市场；政社分开，在广大农村取消人民公社，实行村民自治；等等，使国家的治理格局发生深刻变革。随着改革深入，治理对象越加复杂、多样，形成新的经济、新的组织、新的观念，并形成新的社会利益关系，对治理结构提出严峻挑战，科层制的统治已经无法适应新形势的变化。而多元治理不仅可以降低行政成本、提高行政效率，而且可以提高政府应对社会风险的能力。因此，在应对不同利益群体的多样化需求时，公共产品供给、民主参与、城乡社区自治等社会服务和管理领域越来越凸显多元治理在推进社会建设过程中的重要性。
3.从社会控制转变到社会整合
现代社会管理本质上是以维护公共秩序为核心、以人本化服务为先导的，强调社会控制的前提应遵循以人为本、服务为先的原则。当前，由于一些地方政府部门行政的不作为、越位，以及沿袭传统的统治模式，用社会控制来消除社会矛盾和问题，不仅起不到治本的效果，反而导致更多的社会冲突（如连年增加的群体性事件）。和谐社会，以人为本，政府社会管理手段要从以往压制状态的社会控制转变为开放、包容、沟通、谈判、协调的社会整合状态，构建有效的社会管理调解机制，有效化解社会矛盾和冲突。
总之，社会建设的阶段性、复杂性等特征，要求现代地方政府在推进社会建设过程中，树立多方参与、共同治理的理念。