第二节 文献回顾、特征与问题提出
一 国外研究现状与特征
国外并没有“社会建设”这一提法，当然也就没有专门针对社会建设领域的政府绩效评估。但是，国外关于政府绩效评估发展阶段、评估模式以及绩效评估制度体系等理论和实践可以为本研究提供借鉴和启示。
（一）美国：从效率优先到结果优先
美国政府绩效评估实践发端最早，至今已经有100多年的历史，而且历届政府在行政改革时都十分重视政府绩效评估，绩效评估已经实现制度化。
1.美国政府绩效评估的演进
美国行政学院学者威廉姆斯（Williams，D.W.）研究发现，美国政府绩效评估最早可以追溯到1906年成立的纽约实证研究院（New York Bureau of Municipal Research），该院首次把以效率为核心的绩效评估技术应用于纽约市政府及其职能部门的绩效评估实践中，从而开启美国政府绩效评估的最早尝试。[11]关于美国政府绩效评估的演进过程，不同学者以不同的学科视角给予了不同的划分。
美国学者吉尔特·波科特（Geert Bouckaert）以公共行政的价值理念为标准，把美国政府绩效评估的演变划分为4个阶段，[12]即效率政府时期的绩效评估、行政官员时期的绩效评估、管理者政府时期的绩效评估和私营部门时期的绩效评估。而且，他将美国政府绩效评估的途径划分为产出评估和结果评估，并指出两种绩效评估途径的优缺点：产出评估的积极方面是为政府决策和预算提供科学依据，却忽视政府活动的社会效果；结果评估的积极方面是把关注点转向政府提供公共产品或服务的最终目的——有效性上，其消极方面是效率和有效性混杂在一起，资料繁杂，忽视产出。
美国学者尼古拉斯·亨利（Nicholas Henry）从行政学的视角将美国政府绩效评估发展进程划分为5个阶段，[13]即第一阶段（1900～1940年）为效率阶段，以好政府为目标；第二阶段（1940～1970年）为预算阶段，以控制开支为目标；第三阶段（1970～1980年）为管理阶段，以效率和效益为目标；第四阶段（1980～1992年）为私有化阶段，以精简政府为目标；第五阶段（1992年至今）为重塑政府阶段。
2.美国政府绩效评估的模式
根据吉尔特·波科特和尼古拉斯·亨利对美国政府绩效评估阶段的划分来看，美国政府绩效评估基本模式起始于效率导向的政府绩效评估。效率导向的政府绩效评估关心投入和产出情况。20世纪80年代之前，效率导向型模式占主导。但是，效率导向忽视政府提供公共产品或服务的质量和社会效果等因素，偏离政府的公共属性。
结果导向型评估的关注点是政府提供公共产品或服务的社会效果，而不是投入和产出。自20世纪90年代以来，随着结果管理运动的兴起，结果导向型评估逐渐取代效率导向型评估成为当代美国各级政府绩效评估的主导模式。[14]结果导向型评估的代表人物英国学者哈特瑞·P.哈瑞（Hatry P.Harry）指出，“结果导向型评估之所以是政府绩效评估的重心，根本原因在于政府提供公共产品或服务的最终目的并不在于公共产品或服务本身，而在于他们对公众、使用者或纳税人所产生的影响，虽然产出必不可少，但关注的重心却应当是结果和社会影响”[15]。
进入20世纪90年代中期以后，帕特莉莎·W.英格拉姆（Patricia W.Ingraham）建构了管理导向型评估模式，认为传统政府绩效评估模式只着眼于政府活动的投入、产出或结果，而忽视政府的管理过程和管理能力，这是不科学的。[16]因为，政府绩效实际上是在管理过程中产生的并受管理能力的影响。因此，政府绩效评估应当是对政府管理过程和能力的评估。政府绩效评估的三种模式，如图1-1所示。
图1-1 政府绩效评估的三种模式
3.美国政府绩效评估的制度化
美国联邦政府十分重视绩效评估与管理的制度化。1928年美国成立的“全国市政标准委员会”（National Committee on Municipal Standards）是美国公共部门绩效评估的始作俑者。[17]这一时期，西蒙（Herber A.Simon）与其导师克拉伦斯·E.里德利（Clarence E.Ridley）对市政绩效评价问题进行了深入研究，1938年其经典著作《市政活动的测量》（Measuring Municipal Activities）一书出版，为政府绩效评估运动注入活力。1949年，第一届胡佛委员会报告的发表促使联邦政府推行绩效预算，1950年，国会又通过《预算与会计程序法》，在联邦政府中推广绩效预算。[18]20世纪60年代，尼克松时期，美国政府出台《项目、计划和预算系统》（Program Planning and Budget System，简称PPBS）。卡特政府时期，美国政府试图通过《公务员改革法》（Civil Service Reform Act）来促进政府人事管理制度的改革，在这期间引入了绩效工资方法。到克林顿政府时期，为应对公众要求精简政府机构、强化对政府的监督以及提高政府工作效率的呼声，克林顿政府成立以戈尔为首的“国家绩效评审委员会”（National Performance Review，简称NPR）。同年，委员会发表名为《从繁文缛节到结果导向——创造一个花钱少、工作好的政府》（简称《戈尔报告》）的报告，标志着美国“政府再造运动”正式拉开序幕。1993年，美国国会通过《政府绩效与结果法案》（The Government Performance and Results Act，简称GPRA），要求联邦政府所有部门都要在试点的基础上建立和实施绩效管理系统，联邦政府的各机构要在每个财政年度后向总统和国会提交上一财政年度的绩效报告。GPRA规定，联邦各机构绩效管理的内容包括三大项：绩效战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告。[19]GPRA作为美国政府绩效管理的基本法律，是美国政府绩效评估法制化的延续，标志着美国政府绩效评估和管理走上法制化轨道。2001年，小布什政府开始实施“总统管理方略”，并于2002年颁布《总统管理日程》（The President Management Agenda），该议程包括五个目标：改善人力资本的战略化管理；扩大电子政府；挑起公、私部门之间的竞争，并对那些以最高的效率、效力和最好的价格完成政府工作的组织进行奖励；改善财务绩效；将预算与绩效挂钩。[20]
（二）英国：从效率优先到质量优先
英国是政府绩效评估与管理开展应用比较成熟的国家之一。20世纪70年代末，西方各国政府面临严重的财政危机、管理危机、信任危机和合法性危机，将英国政府绩效评估研究推向高潮。
1.英国政府绩效评估的演进
考察英国政府绩效评估演进过程，可以划分为发端阶段、蓬勃发展阶段、规范化制度化3个阶段。[21]
第一，19世纪的发端阶段。19世纪中叶前，英国中央政府和地方政府的关系是以政治、司法监督和审计3种传统的责任机制为基础。19世纪中叶的改革运动改变了地方性的监控责任机制，代之以一种在中央政府和相关的独立委员监督下，有地方官员履行职责的行政体制。自19世纪以来，英国中央政府对地方政府的监察功能是以效率为核心内容的，如图1-2所示。[22]
图1-2 英国政府绩效管理的体制结构
第二，20世纪60～80年代，蓬勃发展阶段。公共部门绩效评估在英国的应用最早是在1968年。当时，英国的王室土地监督局、国内税务局以及就业局开始发布各部门的整体生产率指数，并拟定各种绩效指标用以衡量下属部门的工作[23]。20世纪70年代，西方各国政府面临严重的财政危机、管理危机、信任危机和合法性危机，撒切尔夫人上台后大力推行行政改革，主张运用私营部门的管理技术和方法对传统政府行政体制进行革命性的改革，先后推出“1979年雷纳评审”（Rayners Scrutinizes）、“1980年部长管理信息系统”（Management Information System for Ministers）、“1982年财务管理新法案”（Financial Management Initiative）、“1988年下一步行动”（The Next Steps）。
第三，20世纪90年代规范化制度化阶段。1991年，英国首相梅杰政府为迎合民众对一个更加公开化、更具响应性和更负责的政府的期望，提出“公民宪章”。“公民宪章”运动标志着政府行政态度的一种转变，即承认政府应该而且也有能力满足一些公共服务标准。1997年英国工党政府执政后，以“最佳价值”作为其推行政府绩效改善运动的核心理念。1998年，工党政府在题为《现代化地方政府》（绿皮书）的政府文件中提出，要通过推行“最佳价值”运动方式来提升地方政府服务的质量与绩效。1999年7月，英国通过《地方政府法——最佳价值》，具体化了“最佳价值”体制的实施基本原则[24]。
2.英国政府绩效评估的模式
根据评估的侧重点不同，英国政府绩效评估与管理可以分为两种模式，一是以经济、效率为中心的政府绩效评估与管理模式；二是以管理模式和质量为本的政府绩效评估与管理模式。20世纪70年代末到80年代中后期，政府绩效评估的侧重点是经济和效率，追求的是投入与产出比率的最大化。这期间，英国各级政府为经济、效率和效能的“3Es”作出了决定性的努力。从20世纪80年代末开始，随着效益和质量被重视，政府绩效评估的侧重点转向效益和顾客满意度，质量逐渐被提到重要的地位[25]。英国政府绩效评估从开始重视效率，最后转移到重视质量评估。因此，英国政府绩效评估模式是从经济（Economy）+效率（Efficiency），到经济+效率+效益（Effectiveness）+质量+顾客满意度的要素不断增加和完善的过程。所以，卓越认为政府绩效评估其实是一个由要素组成的结构。[26]
3.英国政府绩效评估的制度化
英国政府绩效评估得以顺利推进，并形成体系比较完备的制度，其政府绩效评估相关法案的制度化提供了重要保障。英国从“雷纳评审计划”开始就以管理规范的形式开展政府绩效评估。1982年英国颁布《地方政府财政法案》。英国政府成立公民宪章领导小组，推动公民宪章运动，并发表《公民宪章》。为推进地方政府绩效评估，1999年英国政府颁布《地方政府法案》，赋予中央政府确定和发布所有“最佳价值”当局都必须达到的绩效目标和标准，检查和评估地方政府是否达到其绩效目标和标准以及确定检查与评估方式的权利。[27]法案的提出进一步明确政府绩效评估的战略导向，也标志着英国政府绩效评估走上法制化轨道。
（三）日本：侧重政策评估
日本，作为亚洲最先崛起的国家，由于历史因素，在发展道路上与西方联姻，在内生机制上却与中国古代儒家文化“筷子文化”一脉相承。日本是在20世纪50年代开始快速腾飞，到20世纪80年代通过“第二次高速增长”完全赶上西方发达国家的水平，[28]实现现代化。但是，在经历20世纪70年代两次石油危机，以及1990年泡沫经济破灭，加之受西方新公共管理运动兴起的影响，为解决行政僵化、财政危机、政府信任危机等方面问题，日本开始开展政府绩效评估活动。我国学者袁娟对日本政府绩效评估进行了深入细致的研究。[29]
1.日本政府绩效评估的演进
日本政府绩效评估大致可以划分为3个阶段。
第一阶段，行政评价制度的探索阶段（1994～1997年），1994年，静冈县开始进行行政业务盘点活动。1995年，日本制定《地方分权推进法》。同年，三重县的北川知事在就任以后开始推行行政改革，1996年引入“事务及事业评价系统”，实施作为行政改革核心内容的事务及事业评价。与此同时，北海道1996年导入“适时评价”。1996年神户市导入事务及事业评价。1997年日本行政改革会议最终报告建议导入政策评价，作为国家行政改革的一环，中央政府层级的省厅开始实施再评价制度。
第二阶段，行政评价制度的发展阶段（1998～2000年）。2000年，日本实施地方分权一揽子法，内阁会议确定行政改革纲要，中央省厅开始机构改革，总务省设置行政评价局。同时，日本设置市町村合并本部，作为居民社区工具导入行政评价。
第三阶段，行政评价制度的全面实施阶段（2001～2003年）。2001～2003年，日本各级地方政府全面展开形式各异的绩效评估。2000年1月，日本在总务省设置行政评价局；2001年，日本设置地方分权改革推进会议，总务省开始进行导入行政评价的现状调查；2002年，日本开始实施关于行政机关进行政策评价的法律。在都、道、府、县层面，2001年，宫城县制定全国首个行政评价手续条例，2003年该县导入业务管理系统；2002年，三重县启动政策推进体系。在政令指定都市层面，2001年，福冈市开始业务盘点；2002年，神户导入经营品质管理；2003年，广岛市发布工作宣言。
2.日本政府绩效评估的模式
在日本，政府绩效评估通常被称为“行政评价”。比如，在机构上，日本政府绩效评估的责任部门设在总务省，名叫行政评价局。在日本政府绩效评估实践中，频繁使用的两个概念是“行政评价”和“政策评价”，这与日本的政府管理体制密切相关。由总务省出台政策并监督检查、在中央政府层级开展的政府绩效评估被称为“政策评价”，有的地方政府自主进行的政府绩效评估在自发兴起阶段一般被称为“行政评价”，在国家层面实施政策评价法之后，绝大多数地方政府的绩效评估都以政策体系分析为核心，进行政策评价。在由政策、措施、事业构成的政策体系的评价实践中，国家层面较多采取自上而下进行政策评价，地方政府较多采取自下而上进行事业评价和措施评价。
3.日本政府绩效评估的制度化
日本政府绩效评估开始于20世纪90年代，主要特点是侧重于对国家各部门的政策评价，旨在提高政策的可操作性和实效性，形成符合日本政治体制特色的政策评价制度。相对于日本地方政府政绩评估的实践与立法，日本中央政府绩效评估的立法相对滞后。日本政府绩效评估的立法体制是中央和地方分别立法实施的。1997年，中央政府才开始对行政进行探讨，而绩效评估法律框架的形成主要集中在2001年。在2001年中，日本政府先后制定《关于行政机关实行政策评价的法律》、《关于政策评价的基本方针》和《关于政策评价的标准指导意见》。2003年，日本政府对《关于行政机关实行政策评价的法律》进行了修订。2005年，日本政府对《关于政策评价的基本方针》和《关于政策评价的标准指导意见》进行了修订。自此，政策评价制度开始从引进和探索阶段进入真正的应用阶段，迎来一个“评价新时代”。
（四）国外地方政府社会建设绩效评估研究的特征
第一，从国外政府绩效评估发展的历程来看，特别是由于新公共管理运动兴起，无论作为政府的统治者，还是作为学术的研究者，都对政府绩效评估、政府绩效管理、政府行政改革等产生了浓厚的关切和兴趣，正是来自社会民权运动“倒逼”政府自身改革的觉醒和学者的关注形成合力，促进国外政府绩效评估发展，同时化解当时的财政危机、政府信任危机等方面问题。
第二，从评估模式来看，从注重效率（投入/产出）评估，发展为注重实际效果评估、管理过程评估，同时，考虑了更多“以人为本”和社会影响因素，如顾客导向、公众满意度等的测量。
第三，从美、英国家政府绩效评估发展阶段和法治化过程等特征考察，政府绩效评估的行为是自上而下推行的，随着实践的不断推进，政府绩效评估走上法治化轨道。而日本政府绩效评估与美、英不同，其重视政策评估，而且其评估实践是从地方政府开始生根，进而影响中央政府。
二 国内研究现状与特征
（一）社会建设与政府绩效评估相结合的研究
“社会建设”与“政府绩效评估”是当前国内政界、学界研究的重点理论性问题，也是媒界和社会公众共同关注的重大现实性问题。中央提出“社会建设”理论是在2004年，但关于“社会建设”研究文献2005年才开始出现，并且数量呈逐年上升趋势。近几年对“社会建设”的研究文献主要集中在“社会”“社会建设”基本内涵和概念界定，[30]社会建设内容的讨论，[31]社会建设相关理论的国内外梳理，[32]社会建设任务、原则和途径[33]研究等方面。通过CNKI期刊全文数据库，以篇名“社会建设”为检索词，精确查找，并对文章标题、内容进行细致筛选，排除不紧密相关文献，确定紧扣“社会建设”主题的2005～2010年学术关注度，[34]如图1-3所示。
图1-3 2005～2010年CNKI期刊全文数据库中关于“社会建设”的学术关注度
作为组织绩效评估的政府绩效评估研究思想源自企业绩效评估。西方发达国家20世纪70年代，为了解决经济停滞、管理危机、财政危机和公众对政府满意度下降等问题，掀起“政府再造运动”，政府绩效评估得到大发展，理论体系越趋成熟。
中国有关政府绩效评估的研究可以追溯到20世纪90年代，但发展比较迟缓，目前尚处于起步阶段。相关的研究文献主要包括：对国外政府绩效评估理论和实践成果的介绍和阐述，政府绩效评估价值取向、理念的研究，政府绩效评估主体、机制的研究，政府绩效评估指标体系和评估方法的研究，政府绩效评估满意度、公众参与的研究，以不同主题建构政府绩效评估体系和治理对策等。通过CNKI期刊全文数据库，以篇名“政府绩效评估”为检索词精确查找，并对文章标题、内容进行细致筛选，排除不紧密相关文献，确定紧扣“政府绩效评估”主题的1994～2010年学术关注度，如图1-4所示。
图1-4 1994～2010年CNKI期刊全文数据库中关于“政府绩效评估”的学术关注度
从“社会建设”与“政府绩效评估”两个研究视角和学术关注度的状况分析可以发现，对两者的学术关注度都有较快增长的态势，但是，以政府社会建设绩效评估的角度研究政府绩效评估的问题仅有2篇。因此，以“地方政府社会建设绩效评估”为主题的研究成果并不多。
（二）国内学者对国外政府绩效评估理论与实践的介绍
国内学者对国外政府绩效评估理论与实践的介绍有对英国政府绩效评估的特征[35]、评估指标体系[36]、绩效管理体制[37]、实践进行的研究；[38]对美国政府绩效评估管理制度[39]、立法研究[40]、评估方法和技术[41]、指标体系的研究[42]；袁娟对日本政府绩效评估模式进行研究[43]，阐述和介绍了日本政府政策评价、绩效评估、行政评价、事业评价、公共设施评价、评估指标等内容；范柏乃、余有贤对澳大利亚的政府服务绩效评估进行了阐述，并提出对我国的启示[44]；等等。
（三）地方政府社会建设的实践
2004年，党的十六届四中全会提出“社会建设”，特别是十七大将“社会建设”作为中国特色社会主义事业总体布局“四位一体”中的“一位”写入党章[45]。2007年底，经过中央批准北京市在全国率先成立专门的社会建设组织机构，即“中共北京市委社会工作委员会、北京市社会建设办公室”[46]，统筹协调全市社会建设工作，先后出台“1+4”系列文件，即《北京市社会建设实施纲要》《北京市社区工作者管理办法（试行）》《北京市社区管理办法（试行）》《北京市志愿者管理办法（试行）》《北京市关于加快推进社会组织改革与发展的意见》。2011年6月，北京市委十九次全会，出台《关于加强和创新社会管理 全面推进社会建设的意见》，以及后来印发的《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》。总结2007～2011年北京市社会建设主要工作：一是构建社会建设科学体系；二是实现社会服务管理全覆盖；三是构建五大体系，即社会公共服务体系、社区管理体系、社会组织管理体系、社会工作运行体系、社会领域党建工作体系。在北京成立专门的社会建设工作机构之后，上海、大庆、广东等地先后成立了社会工作委员会、社会建设办公室。[47]2011年初，深圳市出台《中共深圳市委 深圳市人民政府关于加强社会建设的决定》（深委发〔2011〕1号）；成都市出台《中共成都市委 成都市人民政府关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》（成委发〔2011〕1号），两地专门出台一号文件来加强社会建设工作，并着手制定“十二五”时期社会建设规划及社会建设考核指标体系。由此可见，从中央到地方，都意识到加强社会建设对于转变发展方式，解决经济社会发展中不平衡、不协调的状况，根治当前诸多社会矛盾和问题的紧迫性和重要性。
（四）国内地方政府社会建设绩效评估的研究特征
第一，从上文可见，我国关于政府绩效评估的研究时间较短，仍然处于对国外政府绩效评估理论与实践借鉴和学习的起步阶段。尽管自身发展的理论与实践取得较大突破，但是所涉及的研究者论文选题范围、理论创新、实践操作层面等还有待提升。
第二，通过文献研究，政府绩效评估与国家重大理论导向联系不够紧密，上文中关于政府社会建设绩效评估的文献仅有两篇，[48]而且均处于理论框架的构建，未有实证研究。因此，关于地方政府社会建设绩效评估领域的研究来自学者的回应性不够。如此情况，与寻求政府绩效评估的理论与实践突破和满足政府绩效评估实际需要存在较大差距。
第三，定性研究多，定量研究少。彭甫国教授在《中国政府绩效评估研究的现状及展望》一文研究中得出，“政府绩效评估重定性分析和规范研究，对定量分析和实证研究没有予以充分的重视。如运用定性分析和规范研究方法的成果占93.75%，运用定量分析和实证研究方法的只占6.21%[49]。此外，一些学者仅仅指出公众满意度评价对政府绩效评估的重要意义，但是缺乏对测量公民满意度指标体系和方法的研究[50]，进行实证性研究就更少了。
第四，从当时各地实践情况来看，组织机构方面：同样是加强和推进社会建设工作，但是，机构不同，主管部门也不同。北京、上海、广东专门成立社会工作委员会、社会建设办公室统筹协调社会建设工作；江苏省由民政厅主抓社会建设和社会管理工作；四川省由政法委主抓社会建设和社会管理工作，等等。工作内容方面：基本围绕公共服务、社会管理展开，但各地区侧重点不同。由此可见，社会建设目标、方向还不是很明确，各地对社会建设工作的理解还存在差异，方式方法各异，工作的着力点也不同，尚处于“摸着石头过河”阶段。
第五，与国外推进政府绩效评估的自上而下的形式相比，我国推进政府绩效评估还局限于地方政府的探索实践，至今尚未形成较为完善的政府绩效评估的法制化建设。此等情况，虽有利于各地方政府绩效评估“百花齐放”，但在政策导向、基本原则等关键环节缺乏法律制度保障。
三 问题提出
通过现状研究，本书认为，建立符合科学发展观要求的社会建设绩效评价指标体系是当前实际所需。因此，围绕“地方政府社会建设绩效评估”这一主题，需要解决三个问题，一是以社会建设和政府绩效评估等理论为基础，界定地方政府社会建设绩效评估内涵与构成；二是建立地方政府社会建设绩效评估指标体系；三是进行模型构建与实证研究。其核心问题是通过界定地方政府社会建设绩效评估内涵与构成，建立地方政府社会建设绩效评估指标体系，以此来评价社会建设绩效状况，总结经验，加强和推进社会建设实践工作。