第一节 问题提出和研究意义

一 问题提出

在中国农村土地制度家庭联产承包责任制下，农地所有权不能自发派生出农地其他权属，农地使用权通过村集体发包和农户承包的方式产生，农户农地使用权再进一步派生出农地收益权和处置权。清楚地定位村集体的权利和职能是家庭联产承包责任制顺利运行和农地有序流转的基础。农村改革的渐进性使土地权属在村集体和农民之间划分模糊，村集体容易侵害农民权益，影响农地投资和流转。这一问题随着农地流转日趋活跃而更加凸显，准确定位村集体在农地流转中的职能显得尤为迫切。

家庭联产承包责任制是在国家对农村社会经济活动集中控制的弱化和农村社区与农民个人所有权的成长中逐渐形成的（周其仁，1995a；周其仁，1995b）。土地法律权属划分不清，土地承包关系不稳定，而且各地区的土地承包政策存在很大差异（Krusekopf，2002；姚洋，2004）。农民和村干部对农村土地所有权归属认知模糊（徐旭等，2002），表现出明显的非集体化倾向（史清华、卓建伟，2009）。村集体经常根据人口变动在农户之间调整土地（杨学成等，2008）。产权主体不明和土地调整使土地使用权交易成本高昂（Brandt Loren et al.，2004；Kimura et al.，2011；Lohmar et al.，2001；Mullan et al.，2008；Zhang et al.，2004；贾生华等，2003；金松青、Deininger Klaus，2004；晋洪涛，2011；黎霆等，2009；钱文荣，2002；叶剑平等，2006），阻碍农地流转（钱忠好，2002；商春荣、王冰，2004）。土地权属模糊和不稳定得到了决策层的重视，国家先后四次延长了土地承包合同期限，推动农地使用权确权、登记和颁证，进行三权分置改革。但政策法规还在实验和推广之中，实际效果如何还需进一步观察。

农地流转规模随着劳动力转移和农村经济发展而不断扩大（Kung，2002；陈美球等，2008；裴厦等，2011；谭丹、黄贤金，2007；钟涨宝、汪萍，2003），种植大户、合作社和农业企业流转的农地比重快速上升（包宗顺等，2009），流转范围逐渐突破村庄界限，农地市场日益开放（王忠林、韩立民，2009）。当农地在亲戚和村民之间流转时，乡土人情能起到降低交易费用和规避风险的作用（郭继，2011；洪名勇，2009）。但乡土人情具有边界性，在参与主体多元化和交易域扩大的情况下可以发挥的作用有限（乔俊峰，2010），亟须建立规范的市场机制来降低农地流转的交易费用和风险（李霞和、李万明，2011；罗必良、刘茜，2013；朱强、李民，2012）。中国农地分割细碎（黄贤金等，2001；王兴稳、钟甫宁，2008；夏显力等，2013），农地流转规模扩大和适度规模经营需要对地块进行合并和重划，作为农地发包方的村集体在地籍管理中具有不可替代的作用。而且，农地流转使农户收入、劳动力转移、农村社会结构和社区公共服务产生变化，对村庄治理的目标、内容和模式产生冲击（吴晓燕，2009）。无论是主动还是被动，村集体行为都会影响农地流转。从实际情况来看，村集体参与农地流转积极，且影响较大（满明俊等，2012；吴小璐，2013）。一项对全国17个省、区、市的调查表明，村集体有32.7%的包（租）土地，其中包（租）土地直接与村民达成协议的占36.9%，村干部决定的占28.5%，由大多数村民同意的占20.1%，集体包（租）土地是中国农村土地市场的一个重要组成部分（叶剑平等，2010）。

现有文献肯定基层政府在市场机制建设中的作用，但对村集体在农地流转中职能的研究还不足。田传浩等（2005）从农地流转与土地细碎化的关系指出，村集体介入农地市场可以降低流转交易费用，促进土地集中和农业规模经营。赵德起和吴云勇（2011）则指出农地流转处于农民流转意识与能力培养阶段，政府政策可以起到完善农地流转市场的作用。克劳斯·丹宁格和金松青（Deininger and Jin，2005）则认为，市场配置资源比政府行为更有效率，政府干预会导致产权不稳（谢正磊等，2005），政府在介入农地流转时必须掌握合理的度（钱文荣，2003），政府的重要任务是帮助市场机制趋于完善（李霄，2003）。周海灯（2010）从交易者合约选择的角度指出，任何一种合约都是市场自由选择的结果，政府应该保护和界定土地产权，避免过分干预农地流转。基层政府需要抑制调整土地的冲动，同时认同、支持和监督村组内部的土地调整（唐浩等，2011）。政府在农村土地流转中必须定位明确，优化现行农村土地流转中政府的行为，加大提供公共产品和服务的力度，发挥公共产品和服务在土地流转中的促进作用（陈楚舒等，2013）。

综上所述，农地产权在村集体和农民之间划分模糊，不利于村集体在农地流转中正常发挥作用，在农地流转加快发展的趋势下，准确定位村集体职能已迫在眉睫。本书以农地的家庭财产功能和生产要素功能发挥为标准，定位村集体在农地流转中的职能，确定村集体在农地流转中可以扮演的角色和发挥的作用，为完善农村土地制度和促进农地有序流转提供政策依据。

二 研究意义

在现行农村土地制度下，农民土地权利通过村集体发包和农户承包产生，定位村集体权利和职能是农民行使土地权利的前提，赋予农民土地权利和定位村集体职能是一个硬币的两面。

在私有产权制度下，所有权归属一旦清晰界定，则土地其他权利的归属也相应确定，因为土地所有权可以自然派生出使用权、收益权和处置权，但集体所有权则不行。在集体产权制度下，集体成员之间、集体与成员之间如何分享土地的经营权、收益权和处置权，需要法律做出具体规定。所以，农村土地所有权归属的界定在改革初期很快完成，但土地承包经营权、收益权和处置权的界定却一直延续到今天。

农地是农民重要的财产和农业重要的生产要素。本书以农地的家庭财产功能和生产要素功能发挥为标准定位村集体职能，把土地制度建设和土地本质功能发挥联系起来，不仅能为农地制度改革和完善提供建设性的政策建议，而且能从新的视角为理论研究提供实证证据。