第三节 住房权兼具双重属性
一、住房权是一项生存权
住房权是一种生存权意义上的住房权。所谓生存权, 一般理解为人按其自然和社会本性有维护自己生命的最基本的权利, 它不仅包括人的生命不受非法剥夺的权利, 也包括维持人的生命存在所必需的生活保障的权利。[16] 生存权是基本人权, 是享有和实现其他人权的基础和前提, 它包括两方面内容: 生命安全权与生命存续权。生命安全权是指人的生命非经法定程序不受任何伤害与剥夺的权利。生命存续权是指人作为人应当具备一定生存条件的权利, 如衣、食、住、行等各方面的物质生活保障。住房是人的基本生理需要, 有房住是人能够立足于社会的基本前提。人为了有尊严地生活必须享有住房权, 如果只保护其免受任意侵犯, 这对有能力获得住房的人来说是有意义的, 而对那些无家可归者, 自由就是空中楼阁: 住房尚无, 又何谈住房内的自由。正如英国法学家伯林在其著作中所提到的: “向那些衣不蔽体、目不识丁、处于饥饿与疾病中的人提供政治权利或者保护他们不受国家的干涉, 等于嘲笑他们的生活状况, 在他们能够理解或使用他们日益增长的自由之前, 他们更需要医疗援助或受教育。对那些不能使用自由的人, 自由又是什么呢? 没有运用自由的适当条件, 自由的价值何在?”[17]
另外, 住房权也会影响到生存权及“生存权侧面的基本权利”的实现。例如, 住房权会影响到受教育权, 居无定所会导致儿童失去受教育的机会, 无家可归已被证明是严重阻碍儿童充分享有受教育权的因素, 因为住房不稳定而频繁更换学校会影响生活在低收入家庭的儿童的学习效果。如果住房权得不到保障, 人的基本权利——生存权也就无法得到保障。住房权作为一项主要依靠国家积极干预而实现的“像人那样生存”的权利, 其目的在于消除伴随经济发展而产生的社会弊病, 为此要求国家积极地干预社会经济生活, 保护和帮助住房困难群体。因此, 住房权是实现生存权不可或缺的组成部分, 是生存权的必要内涵, 国家有义务保障公民对住房的权利, 力争实现“居者有其屋”, 从某种程度上来说, 生存权意义上的住房权才是最根本的,才是基本人权的首要意义。
二、住房权是一项宪法基本权利
尽管住房权作为社会权已得到越来越多的国家认可和接受, 但也有少数发达国家并不认同住房权的基本权利性质, 如美国、加拿大、澳大利亚等。反对者认为包括住房权在内的社会权的实现由于需要国家的积极行动, 并常常涉及代议机构的财政支持, 因而不属于基本权利。而支持者认为, 基本权利的概念是开放的, 不应因为其与自由权在结构上不同, 就否认社会权的基本权利性质。鉴于住房权是人之所以为人不可或缺的权利, 人们对其基本权利性质上的分歧主要源于对基本权利的“本质要素”存在认识差异, 为避免论证中的各说各话,必须为基本权利议题寻找一个共同起点, 而能够容纳实质内容争议的主要是形式性的概念框架。阿历克西认为, 无论是赞成或反对某项权利为基本权利, 也无论实质性论据是什么, 承认存在一项基本权利就必然意味着, 某一项权利是如此重要, 以至于不能将其交由多数人控制的议会完全决定。[18]
也就是说, 争议中存在的共识是, 基本权利是公民最为重要和基本的权利, 它是公民保护自己利益的最后“王牌”, 即使地位最高的民主代议机关也不能随意限制或剥夺这类权利。在基本权利的证明问题上, 由于宪法权利是实证法意义上的权利, 因此它必定以宪法条文为依据, 当宪法中明确规定公民具有某项基本权利时, 在该宪法所适用的地域内存在这样一项基本权利是显而易见的。但是, 很多时候,宪法并没有以显而易见的明确方式规定一项基本权利的存在, 而是以相对模糊的方式规定国家对公民的某种利益进行保护, 此时是否存在一项公民权利就无法完全凭文字本身来确定, 只有结合相关基本人权理论进行解释和论证后, 答案才可能产生。
因此, “某项权利是宪法基本权利”的论断主要来自两个层面的支持: 一是在实在法的规范层面有“事实上”的根据; 二是在理论的规范层面有“应当如此”的正当化基础。当制宪或释宪机关认为, 住房权在理论上的重要程度使其不能留待议会的简单多数作出最终决定, 以至于必须在宪法层面上对其加以保障时, 那么住房权就是一项基本权利。[19]
实践中, 无论是在事实上还是在理论上, 住房权都是公民生存的基础, 是一项社会权, 其性质应属于公民的宪法基本权利。公民享有此权利意味着国家必须积极提供居住机会和条件, 通过采取一系列措施创造条件使每个公民都享有住房, 从而大力保障公民住房权。但这并不意味着国家直接负有向公民提供住房的义务, 国家义务更多地体现在制定法律、法规和积极政策、措施上, 保障每个公民的基本住房权。住房权的基本权利性质问题虽然具有国际意义, 但归根结底仍属于一个国家内部的法律问题, 是否将其视为基本权利不能仅仅以其他国家的做法为依据, 必须寻找符合本国法律传统的内在根据。
我国虽然已加入诸多包含住房权保障条款的国际公约, 但是在宪法和法律层面上, 住房权的法律地位并没有得到清晰界定。多数学者认为, 鉴于住房权重要的基本民生地位以及我国已经批准加入相关国际公约的事实, 我国应进一步通过修宪的方式来确立住房权的宪法地位, 以便在不同法律层级落实具体的保障措施。[20]
三、住房权兼具积极权利和消极权利双重属性
随着世界人权的发展, 住房权已被国际社会普遍认可, 是一项重要的基本人权。尽管住房权的理论和实证研究越来越受到人们的重视, 但是学术界对住房权的理解仍存在一些片面性, 集中表现在对住房权的认识大多停留在消极权利层面, 侧重于住房权的防御功能, 而对已被联合国《经济、社会、文化权利国际公约》明确规定的住房权则关注不够。从住房权的人权属性来看, 完整的住房权兼具积极权利与消极权利双重属性, 是一项复合型社会权。
传统理论认为实现自由权依赖国家消极不作为, 而实现社会权却需要国家积极作为, 因而, 住房权等诸多社会权都是积极权利。这一观点越来越受到学者质疑, “所有的人权既要求积极作为, 又要求对国家予以限制, 此外, 一项权利是相对积极还是相对消极, 通常取决于特定的历史环境。比如, 在堪萨斯的麦地里, 食物权完全是一项消极权利。但是, 在瓦兹或东洛杉矶, 它则是相当积极的权利。在斯德哥尔摩, 不受虐待的权利基本上是一项消极权利, 但是, 在南布朗士, 它则多少是比较积极的权利。在阿根廷, 20 世纪70 年代后期,它是非常积极的权利, 而在今天, 它更近于一项消极权利”[21]。
莫纪宏教授认为, “社会权概念有两层含义: 一是公民有依法从社会获得其基本生活条件的权利; 二是在这些条件不具备的情况下,公民有依法向国家要求提供这些生活条件的权利。”[22] 还有学者认为,“自由权与社会权的性质已经由对立走向融合, 每项宪法基本权利都具有消极权利和积极权利双重属性, 宪法基本权利是消极权利与积极权利的统一和融合, 但就每项具体的宪法基本权利而言, 消极权利与积极权利的融合并不是50%与50%的融合, 一些权利所具有的消极权利属性比例重一些, 而另一些权利所具有的积极权利属性比例多一些, 而且往往是一些权利在某一历史时期消极权利属性相对明显, 而在另一历史时期其积极权利属性相对强一些。”
的确, 与传统消极自由权不同, 住房权在实现方式上对国家提出了更多积极要求。对国家来说, “住房权实现的给付义务”远比“不得制定法律限制公民的言论自由”包含更多选择余地, 国家履行保障住房权义务在相当程度上依赖于各国的具体政治经济文化条件。在住房保障制度比较成熟完备的国家, 明显体现出住房权实现方式的多样性与不确定性, 政府可以通过自己出资修建保障性住房的方式直接介入房地产市场, 也可以通过对修建公共住房的相关社会团体进行补贴的方式间接介入市场, 或者对住房存在困难的家庭提供贷款、补贴、税收等优惠方式帮助其购得或租赁住房。因此, 在国家对住房权的义务中, 国家拥有相当大的自由裁量权来决定其住房保障的政策选择。只是, 这个自由选择的范围究竟有多大, 才能与住房权的基本权利性质并行不悖? 这有待深入考量, 因为如果国家在住房政策内容上是完全自由的, 那么, 住房权的基本权利性质将变得毫无意义。
因此, 住房权既具有消极权利属性, 又具有积极权利属性, 其消极权利要求国家, 当公民取得住房后, 免受国家的不适当干预与限制; 其积极权利要求国家, 承认住房权的合法性, 采取积极措施为公民提供住房公共资源, 通过适当步骤保证实现这一权利, 当公民客观上无法获取适足住房时, 有权要求国家给予积极救助。当然, 实现住房权, 不是保证每个人或每个家庭都可以拥有住房, 而是保证公民至少能居住在安全、和平的居所, 此居所不仅指拥有“四面墙”, 还应配备人们日常生活所需的最基本的基础设施。
[1]. 《马克思恩格斯选集》 (第3卷), 人民出版社1995年版, 第776页。
[2]. HRI/GEN/1/Rev. 7 (2004). E/1992/23.
[3]. 参见联合国经济、社会、文化权利委员会第六届会议 (1991年): 《第4号一般性意见: 适足住房权 ( 〈公约〉 第十一条第一款) 》。
[4]. 蒋承菘、楚道文: 《论住宅权利社会保障立法的若干问题》, 载《政治与法律》2008年第2期, 第2页。
[5]. 熊惠平: 《 “穷人经济学”的居住权解读》, 载《南通大学学报》 2008年第2期,第113页。
[6]. 朱福惠、李燕: 《论公民住房权的宪法保障》, 载《暨南学报 (哲学社会科学版) 》 2009年第2期, 第118页。
[7]. 杜芳: 《论公民住房权的二重性》, 载《山西大学学报 (哲学社会科学版) 》 2010年第4期, 第112页。
[8]. 郑智航: 《南非公民住房权最低标准浅析》 , 载《西亚非洲》 2010年第2期, 第65页。
[9]. 张群: 《浅析住宅权》, 载《中国社会科学院院报》 2007年12月27日, 第3版。
[10]. [美] 理查德·A. 波斯纳: 《超越法律》, 苏力译, 中国政法大学出版社2001年版, 第6页。
[11]. 钱明星: 《关于在我国物权法中设置居住权的几个问题》, 载《中国法学》 2001年第5期, 第13页。
[12]. 周珂: 《住宅立法研究》, 法律出版社2008年版, 第56~60页。
[13]. 钱明星: 《关于在我国物权法中设置居住权的几个问题》, 载《中国法学》 2001年第5期, 第18页。
[14]. 王利明: 《物权法论》, 中国政法大学出版社2003年版, 第533页。
[15]. 楚道文: 《论住宅权》, 载《前沿》 2010年第11期, 第59~60页。
[16]. 谷春德: 《人权、民主、法制论丛》, 中国检察出版社2004年版, 第221页。
[17]. [英] 以赛亚·伯林: 《自由论》, 胡传胜译, 译林出版社2003年版, 第192页。
[19]. 王蕾: 《住房权实现中国家平等对待义务的客观性》 , 载《求是学刊》 2010年第2期。
[21]. [美] 杰克·唐纳利: 《普遍人权的理论与实践》, 王浦劬等译, 中国社会科学出版社2001年版, 第33页。