第六节 增加农民财产性收入涉及的法律问题[7]
农民收入问题，是发展农业和农村经济的出发点和归宿，是全党工作的“重中之重”。四川是农业大省，农民收入的增长，不仅关系到农业的发展和农村的稳定，而且关系到四川全面建成小康社会的全局。农民的财产性收入是农民收入的重要组成部分，它是指农村住户依附家庭拥有的动产和不动产所产生的收益，即农民通过行使财产的占有、使用、收益、处分等权能而获取的收益。目前，农民财产性收入的形式主要表现为：银行存款所得利息、征地补偿金、拆迁补偿款、房屋租金、土地流转费、农村集体企业所得分红等。农民财产性收入主要可归纳为以下三类：（1）依附农业用地所生收益；（2）依附宅基地所生收益；（3）依附房屋所生收益。
有关农民财产的规定分散在相关法律法规之中。
关于农业用地的相关法律规定。土地承包经营权流转逐步放宽，《农村土地承包法》第26条规定，承包期内承包方全家迁入小城镇落户的，允许其依法进行土地承包经营权流转；第32条规定允许土地承包经营权依法以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；第36条明确土地承包经营权流转收益归承包方所有；第42条确认了以土地承包经营权入股方式获取收益的合法性。征地补偿规定逐步完善，《物权法》《土地管理法》等法律均有较为详细的规定。
宅基地相关法律规定。《宪法》规定，农村宅基地属于集体所有（第10条）。《土地管理法》也明确规定宅基地产权属于农民集体所有，由村民长期无偿使用；限制农户一户一宅，转让后不得再申请宅基地；宅基地流转限于本集体经济组织成员之间等。同时，《担保法》明令禁止农民以其宅基地作为抵押物进行贷款。
住房相关法律规定。《宪法》第10条规定，国家有权基于公共利益的需要而征收农村土地和农民住房，但是对何为“公共利益”却没有作出解释。2011年国务院发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》提出按评估价充分补偿城市拆迁户，但农村房屋拆迁补偿问题至今还没有相应的法律法规予以规范。
中央连续多年下发一号文件关注三农问题，大力倡导增加农民财产性收入，这应该成为相关立法和制度建设的重要风向标。但目前相关立法对诸如农地、房屋、宅基地等财产的法定权利体系规定仍然存在严重的滞后性。
农业用地类财产性收入法律保护方面存在的问题。一是产权主体虚位、权利缺失。在制度层面，我国农村土地产权属于集体所有。但由于我国法律中的“集体”含义不一致，导致所有权的主体实际并不明确。二是集体土地所有权权能不完整。理论上讲所有权是占有权、使用权、收益权、处分权等各项权利的总和。但目前我国农民集体土地所有权权能受到多方面限制，例如，土地所有权不能进入市场自由流转，其使用权也只能在一定条件下出租和出让，土地用途也不得随意改变等。三是二元制下土地所有权地位不平等。国有土地和集体土地的地位和处境相差悬殊，法律对于国有产权实行倾斜保护。根据我国现行的用地制度，土地只能从“集体所有”向“国家所有”单向、单线流转，集体土地不能作为市场经济的自由流通物，国家成为集体土地和国有土地的单方定价者。
宅基地类财产性收入法律保护方面存在的问题。一是理念偏颇：侧重宅基地保障功能，忽视财富增长功能。法律严格限制农村宅基地流转，使得现实中我国宅基地流转规模小，流转收益少，并呈现隐形特征。二是制度不完善。2007年的《物权法》虽然专章规定物权登记制度，明确我国统一物权登记的发展方向，但对宅基地使用权登记却没有作出规定。
房屋类财产性收入法律保护方面存在的问题。一是城乡房屋权益平等理念缺失。2011年国务院发布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但农村房屋拆迁问题却还没有进入立法程序。制度上的不平等必然造成现实中的一系列不平等。二是农民建房审批程序不健全，“合法”与“违章”难认定。《城乡规划法》以及《土地管理法》对违章建筑进行了规定，但对农村房屋是否具有“合法性”，目前还没有权威统一的规定。三是产权变动过程中“拆迁户”和“社区户”财产性收入保护制度缺失。近年来，城市化进程如火如荼，大量城郊农村、城中村土地房屋被征收和拆迁，大批农民住进了城市安置房或者新农村社区。一些农民“上楼”和“被上楼”成为“社区户”后存在社会保障不到位、生活无着落等多种问题，容易成为社会不稳定因素。四是农民房产没有相关权证。通过考察，农民的房屋迄今没有办理任何房产证，而仅办有《宅基地使用证》。这一现象严重制约了农民的权益和收入。
关于政府提高农民财产性收入的法律建议。从根本上说，提高农民财产性收入要依靠城镇化进程的加快，依靠现代农业的建立，依靠土地、宅基地、房屋等财产制度的改革，依靠社会保障体系的全覆盖等。在国家法律层面相对滞后的情况下，四川省可以研究根据本省实际情况，将改革试点中的一些好的成果转化为地方立法，以推动农民财产性收入的合法、稳定、可持续增长，为全面建成小康社会打下坚实基础。
一是引导各级公务人员强化法治思维和法治观念，牢固树立“法无明确授权不可为”的公权力行为准则，服务“三农事务”，不但要切切实实到位，不可缺位，更不能越位。
二是亟需研究、总结各地农村土地流转相关事务的经验和教训，引导农民防范市场风险和法律风险，确保农民财产性增收。
三是完善土地流转和征地补偿机制和体制，建立土地承包经营权流转市场及相应的管理制度，逐步弱化政府的主导地位，让市场调节起主导作用。
四是完善农民宅基地和房产使用权登记、审批、分配及监管制度，为农民房屋发放《农村房屋产权证书》。
五是兼顾农民宅基地和房屋的安居保障和财富增长功能，鼓励出租，以税费制度调控农村宅基地和房产市场。
六是出台《农村房屋拆迁管理条例》，将农村人居工程制度化，规范集体经济资产的产权主体、经营管理、收益分配制度。
[1]张渝田，四川省人民政府法制办公室主任。2013年2月4日四川省人民政府第2次常务会议。
[2]张渝田，四川省人民政府法制办公室主任。2013年4月15日四川省人民政府第7次常务会议。
[3]本次学法之后，《立法法》经历了修改，请读者注意甄别。
[4]王允武，西南民族大学教授。2014年3月17日四川省人民政府第38次常务会议。
[5]熊宇，四川师范大学副教授。2014年9月1日四川省人民政府第57次常务会议。
[6]陈永革，四川大学教授。2014年5月12日四川省人民政府第46次常务会议。
[7]谢佳佐，四川元绪律师事务所主任。2014年12月22日四川省人民政府第71次常务会议