第二章　行政管理与法治政府

第一节　《行政强制法》的几个主要特点[1]

2012年1月1日起施行的《行政强制法》，体现了约束公权力、保障私权利，以人为本、行政谦抑、利益平衡，以穷尽非强制手段为前提、伤害最小化，加强程序约束、加强监督制约、强化责任机制等新的法治理念。行政强制是公权力中最具国家管理特征的行政权力，是行政机关为了实现行政管理目标，依法运用行政强制权力，对拒不履行法定义务或必须对其提出特殊要求的行政相对人的人身、财产和行为采取的强行限制措施，它分为行政强制措施和行政强制执行两大类行为。目的在于维护行政权威，保证行政效率。现实生活中，既存在行政权威不够、行政效率不高的问题，也存在滥用行政强制导致干群关系紧张的现象。2011年全国共查处违法违规强制征地拆迁问题1480个，监察部、国务院纠风办查处的强拆致人伤亡案件就有11起。这部法对行政强制的种类和设定权、行政强制的实施程序作了全面、详细的规定，是规范行政行为的行政基本法。主要围绕干群关系，立足于平衡公共利益与个人权益，保证公正与效率并重，既解决行政强制“软”的问题，更解决“乱”和“滥”的问题，通过规范、保障和监督行政强制的设定和实施，保护当事人的合法权益，促使行政强制权在法治的轨道上运行，促进干群和谐、社会和谐。

《行政强制法》是一部授权法，为行政机关依法履职提供了法律依据，结束了行政强制无统一规范的问题。规定行政机关依照法律、行政法规、地方性法规的规定，享有相应的行政强制权（第2条、第34条）。通过规范行政强制的设定权，保留了行政法规中已经规定的多数行政强制权，同时明确地方性法规中有关查封、扣押的规定继续合法有效，做到有破有立，有效保障行政机关依法履行职责（第10条）。既规定了一般程序，又规定了简易程序，以保障行政机关在紧急情况下依法履行好职责（第18、19条）。规定了“申请人民法院为主，行政机关强制执行为辅”的强制执行制度（第5章）。

《行政强制法》是一部限权法，规定了有效约束行政强制权力的制度体系。设定了行政强制施行的前提和条件，只有在“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形”下才能实施强制措施，只有在当事人不履行行政决定的前提下才能启动强制执行（第2条）；对强制权的设定作了限制，规定“行政强制措施由法律设定”，地方性法规只能设定“查封”“扣押”类行政强制措施，地方政府规章和其他规范性文件，不能设定任何种类的行政强制，下位法不能作扩大规定（第10、 11条）；对执法主体作了限定，规定了行政强制权不得委托（第17条）。明确了实施行政强制权时的禁止性规定，如：行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益（第7条）等，据统计，《行政强制法》全文“不得”一词就出现了28次。

《行政强制法》既是实体法，更是程序法。作为一部重要的基本行政法，针对目前行政强制程序普遍缺失的现状，强化程序规定，使行政强制权实施更加合理、合法，用一道道严密的程序来约束行政机关。规定了行政强制措施的一般程序，明确了行政执法人员采取行政措施的步骤（第18条）；也规定了行政强制措施的简易程序和限制人身自由、查封扣押、冻结等行政强制措施的特别程序。规定了直接强制执行程序，又规定了间接强制执行程序；既规定了行政机关的强制执行程序，又规定了申请法院强制执行程序。程序是《行政强制法》条文篇幅比例最高的部分。

《行政强制法》坚持以人为本的立法理念，体现了人文关怀的精神，突出了法律的引导功能。规定“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”（第5条）；规定“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”（第6条）；规定“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品”（第23条第1款）。规定“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外”（第43条第1款）；规定“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”（第43条第2款）。规定逾期加处罚款或滞纳金，不能超过本金（第45条第2款）。

《行政强制法》为加强和创新社会管理提供了重要的法律支撑。《行政强制法》要求行政机关从“源头”上做好社会管理工作。明确要求拟设定行政强制权的，起草单位应当广泛听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制权的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况（第14条）。行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止（第15条）。这些规定有利于协调社会关系，化解社会矛盾，是加强和创新社会管理的重要内容。

《行政强制法》对依法行政提出了新的要求。国务院下发了通知，作出了安排部署。地方行政机关要严格按照《行政强制法》界定的范围正确实施行政强制行为，努力建设有限政府。要进一步强化程序意识，确保行政强制权在法律规定的轨道内实施，努力建设责任政府。要深刻领会《行政强制法》以人为本的法律精神，切实将《行政强制法》所凸显的人文关怀落到实处，防止行政侵权，努力建设人本政府。要进一步完善实施行政强制有关的配套制度，确保《行政强制法》赋予的行政强制执行权得到正确运用和规范实施。

《行政强制法》的实施，任重而道远。一是制度建设的现状不容乐观。法律、行政法规、部委规章有关行政强制的设定不统一、不规范的情况依然存在。二是行政强制执法的现状不容乐观。一方面，以保证行政效率、加快发展等为借口，滥用行政强制权的现象仍在一定范围内存在。另一方面该强制不强制，有强制权不清理报送强制权的问题也很突出。2012年，全省行政强制执法案件共46万余件，执法可能产生的风险依然很大。因此，要以贯彻实施《行政强制法》为契机，进一步加强和改进政府立法，加强执法监督，切实提高行政机关及其工作人员依法行政的能力和水平，做到严格规范公正文明执法。