四、全球治理的机制

全球治理的机制，亦即全球治理如何运作，这个问题可以表述为“由谁以怎样的方式进行治理”。就如麦克格鲁所强调的，治理活动在横向的不同领域和垂直的不同治理层级两方面同步展开协作。从超国家层次、国家再到国家之外的多元治理主体在全球治理中分别占据不同地位，又在不同的事务领域中互动，促进行动与利益的协调。这些主体类别繁杂，为数众多，本节主要围绕最有代表性的主权国家、国际组织与非政府组织进行讨论。

主权国家在相当长的时期内被认为是国际关系中的唯一行为体。在现代还是以国家为基本单元的全球社会中，即使全球化加深、跨国的公私活动频繁，国家仍然是参与全球治理的最重要主体。当今这个逐渐容纳更加多元行为体的治理体系也是在主权国家的主导之下建立的。主权国家具有对内的最高权威，能够动员国民，动用举国资源以达成国家目标，因此全球事务中最为关键的领域的治理最终都要落脚于主权国家的意愿与能力。在与他国或者其他行为体达成共识、做出决策之后，国家发挥着一项其他主体都难以替代的作用，即对于治理行动的贯彻实施。以全球碳减排的规约为例，将减排的额度分派到各个国家之后，只有主权政府有能力领导规划并采取措施来实现减排目标。但是，就如全球治理现状所展现的，国家大小、国力强弱影响着主权国家在治理中的话语权，即以美国为代表的西方国家居于更加主导的地位。如何使得发展中国家享有更广泛的代表权，发挥更大影响力，是全球治理新秩序的关键问题。

主权国家参与国际治理的重要形式是参与国际组织及其他非正式的国际制度安排，如G7、G20和金砖国家峰会等。而这些国际组织与非正式制度安排实际上整合了诸多国家的不同声音，其行动也并不纯然是一个个主权国家意志的简单集合，而是提供了国家间交流互动、协调利益与行动的平台，发出的是国际组织或者制度安排这个整体的声音。

国际组织有全球性与区域性之分，在全球性国际组织当中，联合国具有最广泛的代表性、普遍性与权威性。联合国的活动覆盖了全球治理各个领域的事务，包括裁减军备、核不扩散、环境保护、打击恐怖主义等。它具有极大的影响力与包容性，与区域性国际组织、非政府组织、国家以及跨国公民社会都建立了密切联系。《联合国宪章》以及联合国各类会议通过的公约、宣言等，成为国际社会共同遵行的原则与规则，奠定了国际规制的规范基础。相比全球性的国际组织，区域组织的覆盖范围更小，但却具有独特优势。因为成员国在地缘上接近，社会文化可能更为契合，国家间利益关联度更高，区域组织内部的认同感和凝聚力通常会强于全球组织。再加上成员国的数量较少，治理的决策过程更加容易，有利于治理效率的提高，约束力增强。以欧盟为例，从1951年欧洲煤钢联营建立开始，欧盟的一体化水平稳步提升，直到今天已能对外发出“欧盟的声音”。作为一个整体的欧洲才得以巩固并增强其在世界上的影响力，欧洲道路也成为其他地区区域一体化的典范。

联合国一向重视与区域组织之间的关系，许多区域组织能够长期受邀以联合国观察员的身份参加联合国的诸多活动，这些组织包括欧盟、东非共同体、西非国家经济共同体和上海合作组织等。2014年，为了更好地维护国际和平与安全，联合国安理会通过决议，要进一步加强与区域性组织的合作，并就达尔富尔、苏丹和索马里等问题与非盟、西非经济共同体、中非经济共同体以及东非政府间发展管理机构开展广泛的合作。而在区域组织之间，也会基于共同的利益关切建立跨地区的合作机制，比如欧盟与非盟在安全与发展领域建立了战略伙伴关系，阿盟与非盟也在反恐方面增进交流，加强协调。

主权国家间的治理合作并不仅限于有着正式规章与机构体系的国际组织，还通过诸多的非政治制度安排得以体现，包括一些国家代表定期或不定期的会晤机制等。20世纪70年代后半期诞生的七国首脑定期会晤机制，也就是后来所称的G7就是这种非正式制度安排的开创者。随后涌现的还有金砖国家峰会以及G20等。这些非正式的制度安排是国家间对话协商的重要平台，决策多是宣言、声明、公报，约束力较弱，但也因此更为灵活。决策的落实主要依靠各国履行承诺，但随着非正式集团的制度化建设与影响力扩大，非正式集团逐步建立与完善监督机制，也与关键的国际组织建立联系，推动治理目标的实现。如G20对于IMF改革与国际金融安全网建设的推进便为非政治集团与正式的国际组织之间展开合作提供了有益借鉴。这类的会晤或对话机制通常为应对单独的议题而建立，比如G7与G20成立之初都是为了应对经济问题，但之后商讨治理的议题就逐渐外溢，涉及能源、安全、环保等。这种外溢也使得国家间在非正式制度安排中不断发现新的共同关切的问题，持续增进协调合作。

在主权国家与国际组织之外，非政府组织在全球治理中的角色也日益突出。非政府组织具有民间性、非营利性、自治性和自愿性等特征，当今已广泛活跃于全球治理的诸多领域，尤其是以环境保护、动物保护等为代表的低政治领域。非政府组织不具备主权国家或国际组织所拥有的强制力或庞大资源，直接推动问题解决的能力较为有限，往往是起到了推动设置政治议程、施加压力或动员舆论以影响决策、监督官方行为、提供服务工作等作用。绿色和平组织长期以来就通过发布研究数据、发出倡导、组织示威游行、进行游说等方式吸引人们对特定污染议题的关注，数次推动联合国相关谈判的举行与公约的签署。在人权保护方面，非政府组织也因为其民间性、自治性而具有独特优势，能够更无顾忌地揭露主权国家内的人权问题，也能够获得较为广泛的社会支持。因此，人权组织和联合国机构在这一领域的合作比其他领域更为密切。著名的大赦国际则是通过发布相关国家酷刑报告的形式推动联合国与国际社会对于废止酷刑的共识建构。非政府组织的蓬勃发展也显示了以国家为中心的全球治理机制正逐渐改变，全球社会与公民的力量正日益壮大。