第一章 全球治理：含义、历史、现状与机制

一、全球治理的基本概念

冷战结束后，全球化迅速发展，国际交流日益频繁，国家间相互依赖程度大大加深。全球化一方面带来了人类生产力的大发展，另一方面也使得人类社会作为一个整体看清了共同面临的巨大挑战。战争、贫困、粮食短缺、环境污染、资源枯竭，一系列关乎人类生存发展的重大问题亟待解决。

在国家间政治、经济、安全等方方面面高度联动的时代，主权国家在其领土范围内的统治与管理已无法隔绝全球性问题的威胁。第二次世界大战后建立的联合国体系与布雷顿森林体系更在实践中凸显出了其局限性，越来越多的人对原有的以国家为主体建构的国际机制失去了信心。这就促使国际社会产生了以新的合作行动应对共同挑战的需要，呼唤在主权国家层次之上更有效的协调应对机制。与此同时，国际非政府组织、跨国公司等跨国行为体在全球化的浪潮中壮大了影响力，成为诸多国际事务中不可忽视的角色。于是，吸纳多元行为主体，涵盖多领域事务协调管理的“全球治理”理论应运而生，日渐成为世界政治的重大议程。

1992年，美国学者罗西瑙出版了《没有政府的治理》一书，将“治理”的含义引入世界政治中，对全球治理展开系统的讨论。同年，全球治理委员会成立。1995年，罗西瑙在新创刊的《全球治理》杂志撰文写道：“全球治理可以视为包括从家庭到国际组织的各种人类活动层面上的规则系统，这些规则系统通过控制以实现目标，产生跨国的影响。”实际上，对于全球治理这一概念，被认为最权威及有代表性的定义来自全球治理委员会在1995年发布的报告《天涯成比邻》（OurGlobalNeighborhood）。报告中解释：“治理是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个持续的过程，这个过程使得互相冲突的、多样的利益得以调和，并且促使不同利益相关方采取联合行动。它既包括有权强迫人们服从的正式制度与机制，也包括各种人们或机构已同意的或感觉符合其利益的非正式的制度安排。”这份报告指出，全球层面的治理先前只被视为政府间的关系，但它如今必须被理解为已经涵盖了非政府组织、公民运动、跨国公司以及全球资本市场等多方主体。与此同时，全球的大众媒体也在其中发挥着巨大影响力。

在国内，学者俞可平对全球治理所做的定义也不断被后来的研究者所引述：“全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商与合作，其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度。”

在围绕“全球治理”概念的讨论中，关于“治理”这一核心词的意义界定极为必要。在罗西瑙看来，“治理”与“统治”应该加以区分。二者有共通之处，都是目标导向的行为，都有着规则体系的含义。但是，统治意味着是由正式的强制力支持的活动，统治者能够迫使别人服从；而支撑着治理过程的并非强制力，是共同接受或共同持有的目标。比如当今在应对气候变化的举措上，国际社会并不存在绝对的强制力来约束各国国内行动，但各行为体仍采取行动以减轻对环境的压力。在这当中，可持续发展的共识以及保护地球环境的共同目标有力地促进了全球各地、各主体的环保行动。

治理与统治的区分也体现在主体的一元或多元。我们说到统治，在国家层面通常是指主权政府所采取的职权与行动；在国际层面，正是因为缺乏一个可凌驾于主权之上的“大政府”来实施统治，国际社会才被认为是处于无政府状态。由此可见，统治所涉及的主体较为单一，强制力和一定范围内的独占性是统治主体的特征；治理则更具有开放性，就全球范围针对某一事务的治理而言，往往是多主体同时开展行动。关于具体有哪些主体参与全球治理，不同学者有各自的归类界定，但通常都会包括超国家组织、主权国家、非政府组织、公民运动、跨国公司等。罗西瑙对于这些主体的划分较为简明，他将全球治理体系分为两部分：一是支配事件进程的国家间体系，二是由国家以外的其他行为体组成的多元中心体系。其中，作为国际关系中传统的主要行为体，主权国家仍被许多学者认为是诸多主体的核心。全球治理领域的著名学者麦克格鲁则强调，这些主体并非都在同一个层次上，全球治理其实是一种多层次的治理。他指出，多层全球治理体系有着复杂结构，由各种在功能或空间上管辖权重叠的机构与网络组成，治理活动在横向的不同领域和垂直的不同治理层级这两个方面同步协作。