二、全球治理的历史

虽然全球治理的概念直到20世纪90年代才得到较为系统的阐述，但关于全球治理的实践早已有之。自国际关系发轫之初，欧洲长期占据世界舞台的中心。全球治理被认为起源于17世纪的欧洲，但其实一直到第二次世界大战以后，国际上都鲜少出现确切符合我们今日所界定的全球治理概念的实践。国际关系史迈入近现代以来，国家间关系日益密切、复杂，其对于人类生存发展的重要性也急剧凸显。在一次次战争灾难之后，国家间的行动协调与利益协调机制不断地被完善，正是几次大战之后国际格局的调整变幻为今日的全球治理奠定了基础，提供了经验，树立了一些当代国际社会仍奉为基础的价值原则。因此，探究全球治理的历史，就有必要溯其起源，梳理近现代的国际格局演变史。

17世纪，欧洲经历了具有划时代意义的三十年战争，战后于1648年召开的威斯特伐利亚和会就被一些学者认为是全球治理的起源。这次和会所建立起来的威斯特伐利亚体系确认了国家主权原则，标志着以国家为主体、以国际法为国家行为规范的国际体系的形成，而主权平等也成为之后国家间来往与国际制度创设变更的重要原则，一直影响到当今的全球治理体系。三十年战争主要在新教势力与天主教势力两大联盟之间展开，但联盟内部涉及诸多交战方，各方的利益与野心又各异。威斯特伐利亚和会经历了艰难的谈判协商，已经厌倦战争的各方终于达成共识，暂时恢复了欧洲的和平，得以终结这场力量斗争极其复杂的大战。威斯特伐利亚体系不仅为后来的全球治理奠定了体系基础，也提供了在国际上以签订合约协调各方利益的宝贵治理经验，成为国际关系迈入现代的开端。

但是威斯特伐利亚和会并未使欧洲迈入长久的和平时期，大大小小的战争不断地改变着欧洲秩序，威斯特伐利亚和会以后的多国均势逐渐发展成了英、法、俄、普、奥五国多极均衡格局。19世纪初，拿破仑战争将欧洲秩序彻底搅乱，又一次使得欧洲各国走到一起，召开维也纳会议并签定一系列条约来协调利益。与会的君主与外交大臣们有着共同的目标，即防止拿破仑这样的反封建革命者再次出现，恢复欧洲旧秩序。虽然会议规模空前巨大，所有参战国均参与，但实际上由大国主导，重新划分了各国疆界，创建了大国之间新的政治军事均衡。维也纳会议进一步奠定了之后国家间处理争端、协调利益的机制基础。会议主席梅特涅提出的“欧洲协调”原则成为维也纳体系设计中的突出特点。1818～1822年，神圣同盟召开的四次会议分别讨论了法国战后问题、意大利革命以及西班牙革命的问题，协调了大国行动，是对欧洲协调机制的积极探索。可以说，当今的七国集团、二十国集团等国家代表定期会晤协商的机制就是对19世纪欧洲协调机制的沿袭。

维也纳体系建立后，在近100年的时间里，欧洲总体上处于和平的时期，虽然局部战争仍在持续，但已没有席卷全欧的大战争。在俾斯麦带领德国实现统一之后，欧洲旧有均势再次被打破。威廉二世主导的德国扩张政策严重威胁英、法等国的利益，同盟国与协约国两大阵营逐渐形成，列强剑拔弩张。在这种情况下，欧洲召开两次海牙和平会议，再一次想要以国家间协调的和会与条约来稳固和平，却终告失败。耗时四年多的第一次世界大战对欧洲造成极其惨重的创伤：大量新式武器的投入使战争破坏性空前巨大，战时死亡1000万人，相当于过去1000年间欧洲因战争而死亡的总人数；战争消耗了3321亿美元的物资，相当于1793～1907年欧洲所有战争消耗物资价值总和的11倍。

这一次大战之后，在和平会议上发挥重要作用的就不仅仅是欧洲国家，美国以及日本都成为重要角色，享有参加一切战后和会的资格。巴黎和会上，各国签订了《凡尔赛和约》，其中一个主要内容是战胜国对德国的惩罚性掠夺，这相当于列强对于全球殖民地的一次再分赃。对于全球治理进程意义更为重大的是和约的另一部分——《国际联盟盟约》。国际联盟据此盟约创立，标志着历史上第一个世界性国际组织的诞生。国际联盟（简称“国联”）的宗旨在于增进国际合作，维持和平，防止战争，并维护各国间基本公正与荣誉的外交。国联内部通过秘书处、行政院以及成员国大会等机构来制定并实施有关世界和平的决议，又设有国际法庭、国际劳工组织、裁军委员会、卫生组织、托管委员会、难民委员会等机构来协调诸多领域的国际事项。虽然之后的历史表明，国联实际上无力阻止侵略，其维护和平的努力被第二次世界大战的炮火一击而败，但它的设立与运作机制无疑是全球治理历史上的一个里程碑。国际组织自此开始进入全球治理的中心舞台，第二次世界大战后建立的联合国也是吸取了国联的失败教训而建立的。此外，诸多附属机构及委员会的设立意味着更开阔的治理视野，即在国际层面的治理不再仅仅局限于战争与和平问题，而是扩展到其他领域。

巴黎和会仅处理了列强在欧洲的利益分配问题，而美、英、日等国在亚太地区的控制权争夺并未得到解决。这三国对于远东权益的争夺使得亚太地区形势紧张，于是在国际舆论的压力下，华盛顿会议召开，以条约限制了列强在亚太开展海军军备竞赛，进行了势力划分。由此，凡尔赛-华盛顿体系形成，第一次世界大战后国际秩序得到新的调整安排。但这个体系的建立过程带有强烈的列强分赃性质，几大条约体现的均是美、英、日等大国利益争斗与暂时妥协的结果。再看当代的全球治理实践，虽然大国博弈的影响仍然不可小觑，各国对于采取共同政策面对全球问题都还有所保留，但行为体已无法只以自身利益为出发点，而更多地受到国际规范与国际机制的约束。并且，各行为体在诸多议题中的利益已无法切割，行为体间交往的“零和”性质大大减弱，当今的国际会议或国际条约不再是几个国家之间的争斗场。

1946年，国联解散，而在前一年正式成立的联合国成为全球治理的重要力量。联合国旨在成为协调各国行动的中心，以维护国际和平与安全，增进国际友好关系，促成合作解决国际问题，推动人权与自由保护^[1]。除了联合国大会、安全理事会、经济及社会理事会、秘书处、国际法院和已结束其历史使命的托管理事会这六大机构之外，联合国系统内还有若干个专门机构，以处理特定领域的国际事务，涉及领域包括粮食与农业、原子能、卫生、教科文、民用航空、国际海事、工业发展、知识产权等。在战后的半个多世纪里，联合国始终是规模最大、最具权威性的国际组织。国际社会各行为体在联合国的协调下，共同应对战争、疾病、贫困、气候变化等威胁。随着联合国架构的不断完善，全球治理也大步向前迈进。同为第二次世界大战后全球治理重要实践的是布雷顿森林体系的运行。战争对世界经济造成巨大冲击，战后重建也需要新的经济制度安排来支持。1944年，44个国家在美国布雷顿森林召开会议，建立了以美元为中心的国际货币体系，以国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）为两大执行机构。虽然到了20世纪70年代，美元危机使得布雷顿森林体系宣告崩溃，但这一体系无疑为战后经济增长创造了有利条件，并且这两大组织（尤其是IMF）至今仍是全球经济治理的核心机构。无论是联合国系统还是国际货币体系，第二次世界大战后的全球治理框架都烙着深刻的美国印记。

在相当长的一段时期内，国际关系中的行为体仅限于国家。20世纪90年代兴起的全球治理理论便指出，在全球范围内，公共事务的治理已经不仅仅局限于权威政府，而是出现了权力从政府转移到社会的趋势。这与冷战结束后的全球化快速发展是紧密联系的。在国家间交往日益密切的新时代，以非政府组织为代表的公民社会不再受限于一国一地，有了更广阔的活动空间。在同样背景下，跨国投资或经营的公司也蓬勃发展，并由于广泛的利益关切而对全球事务保持关注，寻求更多介入治理决策的机会，成为全球治理的活跃行为体。