12　“一地两证”引发的行政与民事诉讼交叉问题的法律探讨——潘洪良、潘维妹诉宜兴市新街街道堂前村村民委员会、梁顺川农村土地承包合同案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

江苏省宜兴市人民法院(2014)宜张民初字第585号民事判决书

2.案由:农村土地承包合同纠纷

3.当事人

原告:潘洪良、潘维妹

被告:宜兴市新街街道堂前村村民委员会(以下简称堂前村委会)、梁顺川

【基本案情】

潘洪良、潘维妹系夫妻关系，与梁顺川同为堂前村委会的集体成员。1998年，堂前村委会将位于杨树下6－13号地块的2.52亩土地发包给潘洪良，并将该土地登记在潘洪良作为户主的土地承包经营权证书上，证书号: 44030710，承包期30年。潘洪良、潘维妹自2003年起因女儿念书搬至城中居住。2004年，堂前村委会将潘洪良的承包地另行发包给梁顺川，承包期为30年(自1998年秋收起算)，并于同年6月将该土地登记在以梁顺川为户主的土地承包经营权证书上，证书无编号，梁顺川对诉争土地进行了种植使用并领取粮食生产直补资金补贴。堂前村委会上述另行发包行为没有告知潘洪良、潘维妹。2010年，诉争土地被征用，梁顺川分别于2010年、2011年领取了共计2.52亩土地的征地补偿费60480元，青苗费210元。2013年8月，潘维妹因处理拆迁事宜回村得知土地征用的事情。因双方调解未成，2014年9月4日，潘洪良、潘维妹诉至法院要求堂前村委会、梁顺川按照当年政府征用价格对其进行货币补偿共计60690元。堂前村委会辩称由于潘洪良、潘维妹的弃耕抛荒行为才将诉争土地另行发包给梁顺川，其行为未违反法律规定。梁顺川辩称其于2004年合法取得了诉争土地的承包经营权并承包经营，后因政府征用领取了相关征用补偿费用，其行为无过错，无需承担相应的法律责任。

【案件焦点】

“一地两证”的农村土地承包纠纷应选择行政救济途经还是民事诉讼救济途经。

【法院裁判要旨】

江苏省宜兴市人民法院经审理认为，本案中，1998年农村土地第二轮承包经营时，潘洪良户承包了宜兴市新街镇堂前村杨树下6－13号地块计2.52亩土地，故潘洪良户依法享有对该田块的承包经营权，后堂前村委会主张因潘洪良抛荒行为调整土地，将诉争土地于2004年另行发包给梁顺川种植，且梁顺川于2004年也取得了诉争土地承包经营权证书，造成“一地两证”的情形，并因土地被征用，梁顺川领取了诉争土地的征地补偿款60480元和青苗费210元。该类纠纷属土地使用权纠纷而不是土地承包经营权纠纷，不属于人民法院的受案范围。应依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。对处理不服的，才能向人民法院起诉(提起行政诉讼)，即应遵循“行政先行处理”的行政救济途径来解决。人民法院已经受理的，应裁定驳回起诉。

据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第(四)项、第一百二十四条第(三)项、第一百五十四条第一款第(三)项之规定，裁定如下:

驳回潘洪良、潘维妹的起诉。

【法官后语】

本案的关键在于两本土地承包经营权证将同一土地的承包经营权分别登记在不同的权利人名下，对这种“一地两证”纠纷的救济途经，在如何处理时产生较大争议:

第一种意见认为，该类纠纷属土地使用权纠纷而不是土地承包经营权纠纷，不属于人民法院的受案范围，土地权属纠纷受《中华人民共和国土地管理法》及其相关规定调整。即应遵循“行政先行处理”的行政救济途径来解决。

第二种意见认为，该类纠纷虽然同时存在两本土地承包经营权证书，但政府颁发土地承包经营权证书只是对承包合同效力的确认，该证书仅具有对外公示性质，而不具有土地使用权的物权凭证效力，“一地两证”的背后是以农村土地承包合同的存在为前提的。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定有发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的情形，并规定了对此情形仍作为承包合同纠纷进行处理，以及“登记优先”“合同生效时间优先”“合法占有使用优先”等处理原则。故“一地两证”纠纷仍应属于人民法院民事案件的受理范围，法院应当按民事案件程序直接审理并作出判决，而不必经行政程序先行处理。

由于目前还没有明确的规范性文件或工作意见对“一地两证”纠纷如何处理作出规定，因此上述分歧意见的存在，导致同案不同判，甚至出现相互矛盾的处理结果，在审判实践中产生了当事人寻求司法民事救济途径与行政救济途径均不得“法”的尴尬局面，并引发当事人不断上访和缠访。本案的处理采纳了第一种意见，判决未对涉及两证的土地作出权属确认，根据《物权法》的规定:土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。登记是不以当事人的选择与否为前提，而是必须进行的“应为模式”。土地承包经营权的设立必须满足以下二条件:一是必须进行行政登记，二是对土地承包经营权进行确权的权力机关为县级以上地方人民政府。只不过是土地承包经营权的设立时间必然是当事人之间合同生效之日，而不是登记之日而已，因此行政登记所产生的土地承包经营权证书既是确权证书，又是证权证书。土地承包经营权的确认权既然属行政权范畴，那么民事诉讼必须尊重具体行政行为的公定力。法律明确规定了行政确认行为的可诉性以及行政行为撤销之诉的排他性管辖，即非经法定程序，不得撤销已经生效的具体行政行为。故本案判决中对于争议土地之权利归属未作出确认是合法、恰当的处理方式。

编写人:江苏省宜兴市人民法院　吕欢