16　村规民约对外嫁女分配土地征收补偿款的效力认定——杜绍惠诉昆明市盘龙区滇源街道办事处菜子地村委会、昆明市盘龙区滇源街道办事处菜子地村委会菜子地村民小组承包地征收补偿费用分配案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

云南省昆明市中级人民法院(2014)昆民一终字第578号民事判决书

2.案由:承包地征收补偿费用分配纠纷

3.当事人

原告(被上诉人) :杜绍惠

被告(上诉人) :昆明市盘龙区滇源街道办事处菜子地村委会(以下简称菜子地村委会)、昆明市盘龙区滇源街道办事处菜子地村委会菜子地村民小组(以下简称菜子地村民小组)

【基本案情】

杜绍惠系菜子地村民小组的村民，户口所在地为菜子地村民小组74号，其在菜子地村民小组拥有承包地。2013年7月，92247海军部队建设征收占用了菜子地小组村民的部分土地，含杜绍惠的部分承包土地。2013年8月，菜子地村民小组就被征收土地补偿款的分配问题召开村民小组成员会议，会议投票表决通过了土地补偿款的分配方案，以签订征用土地协议时村里在册人口449人为基数进行分配，但却排除了杜绍惠的分配资格。另外，2005年8月1日菜子地村民小组开始施行《嵩明县白邑乡菜子地村村规民约》，其中第六十五条载明:本村村民的女子外嫁或男子到外地招亲，已办理户口迁出手续的，次年起不再享受集体经济利益分配权。超过当年的12月31号，不办理迁出手续，不再享受村组的各种待遇。

云南省昆明市盘龙区人民法院于2014年4月14日作出(2014)盘法民巡初字第29号民事判决:由被告昆明市盘龙区滇源街道办事处菜子地村委会、昆明市盘龙区滇源街道办事处菜子地村委会菜子地村民小组于本判决书生效之日起五日内支付原告杜绍惠征地补偿款人民币23635元。宣判后，菜子地村委会、菜子地村民小组向云南省昆明市中级人民法院提起上诉。云南省昆明市中级人民法院于2015年1 月30日以同样的事实作出(2014)昆民一终字第578号民事判决，驳回上诉，维持原判。

【案件焦点】

村集体经济组织是否能以现有村规民约规定或村民代表会议表决决定为由剥夺外嫁女对征地补偿款的分配权。

【法院裁判要旨】

昆明市盘龙区法院经审理认为:对村民组织成员资格问题虽然目前法律尚没有明确的界定，但可以从以下几个方面据以认定: (1)是否具有本集体经济组织的户口; (2)是否享有本集体经济组织的土地承包经营权; (3)是否以本集体经济组织的土地为生活来源。本案中杜绍惠已具备上述三个条件，应认定其具有菜子地村民小组村民组织成员资格。本案属承包地征收补偿费用分配纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家保护村民对征地款的分配权利。农村集体土地被征收后所得的补偿是对全体集体成员的补偿，应由土地共有人共同享有，该款的分配应由享有村民待遇的村民共同参与分配。菜子地村民小组部分土地被征收后，不能以村民小组集体讨论为由剥夺杜绍惠的集体组织成员资格，菜子地村民小组的行为侵犯了杜绍惠的民事权利。被告制定的资金分配方案，系村民代表签字认可，属于村民自治行为，但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，村民自治机构所设定的事项不得与宪法、法律和国家政策相冲突，不得侵犯村民的人身权、财产权等权利。本案中，因土地被征收而对补偿费用进行分配，是村基层组织的自治事项，可以由村民表决，行政司法权力一般不对该费用分配事项进行干预。但是，对分配土地补偿费用行为不服的村民可依法提起诉讼，法院可以对其分配行为进行审查，在审查时，要充分尊重村民自治权，但同时也应注意保护公民财产权，村民自治权不能对抗公民的财产权和生存权，村民自治不能违反法律的强制性规定，应公平合理地分配征地款。另，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用等方面，享有与男子平等的权利，故对菜子地村民小组的辩解，不予采信。二被告应对纠纷的发生承担全部责任，对杜绍惠要求二被告发放被扣发的征地补费23635元及承担本案诉讼费的诉讼请求，予以支持。据此，一审法院判决:由菜子地村委会、菜子地村民小组于本判决书生效之日起五日内支付杜绍惠征地补偿款人民币23635元。

菜子地村委会和菜子地村民小组不服，提起上诉。昆明市中级人民法院经审理认为:《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第一款第(二)项规定:“承包方享有下列权利: (二)承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定:“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定:“村民自治机构所设定的事项不得与宪法、法律和国家政策相冲突，不得侵犯村民的人身权、财产权等权利。”本案中，杜绍惠出生在菜子地村民小组，其自出生就已取得了菜子地村民小组的集体经济组织成员资格。杜绍惠现虽嫁到其他村小组，但其户口至今仍在菜子地村民小组，且仍拥有菜子地村民小组的承包地，也未在其他村小组获得过新的承包地，故其仍具有菜子地村民小组的集体经济组织成员资格，在其承包土地被征用后，杜绍惠作为村集体经济组织成员理应获得相应的征地补偿款，菜子地村委会、菜子地村民小组不得以现有村规民约规定或村民代表会议表决决定为由剥夺杜绍惠对征地补偿款的分配权，菜子地村委会、菜子地村民小组应向杜绍惠支付征地补偿款23635元。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(一)项、第一百一十八条之规定，判决:驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

本案涉及村规民约对外嫁女要求分配土地征收补偿款的效力问题。村规民约是依照国家法律法规和政策，适应村民自治要求，由广大村民通过民主程序制定的一种村民行为规范。村规民约是大多数村民共同利益和农村基层组织自治的体现，在农村建设中发挥着重要的作用，应当充分予以尊重。但在实际生活中，部分村规民约也存在局限性甚至有所谓“村民自治”与特定人群(如外嫁女)合法权益发生冲突的情况，近年来在外嫁女是否能要求农村承包地征收补偿款的分配方面矛盾也尤为突出。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”但在该条文中对于类似于本案的农村外嫁女的合法权益保障问题没有明确规定，对此在司法实践中也存在争议，如何充分保障每个集体经济组织成员或村民享有平等的待遇，正确处理利益关系，是一个重要且亟待解决的问题。

土地补偿款在性质上是对农村集体土地所有权的补偿，该费用的分配纠纷不同于农村集体经济组织收益分配的纠纷，土地补偿款的分配并不要求考虑集体经济组织成员对于经济组织的贡献大小，只要具有集体经济组织成员资格即应享有均等分配土地补偿款的权利，不能以权利义务一致为由对不同的人差别对待。农村集体土地是对集体经济组织全体成员的基本生活保障，其本身的获得与集体经济组织成员的个人劳动或贡献大小没有关系，故相应的土地补偿款分配就没有体现权利义务对等的余地，土地补偿款的分配权是基于集体经济组织成员的身份而产生的，这是成员权项下自益权平等性的必然要求，而这种平等性的保障也是对基本人权的维护，实践中大量存在的基于性别歧视、外嫁、外出务工等原因进行差别待遇的做法，是对集体经济组织成员合法权益的侵犯。村民自治是我国法律承认的农村社会的基本治理方式，但由于我国民主制度和民主观念特别在农村并不成熟，在村民自治的实践中存在有所谓“多数人的暴政”的情况，即多数村民利用形式上的民主程序剥夺少数人的合法权益。所以，在农村社会，在承认作为村民自治主要途径的村规民约的积极作用的同时，也应认识到其与法律之间可能存在矛盾和冲突，农村集体经济组织成员资格的取得和丧失不宜完全交由村民自治决定，否则，对外嫁女等特定人群很可能出现依据民主议定程序后否定其集体经济组织成员资格的后果，因此，在法律作出明确规定之前，人民法院对于集体经济组织成员资格应当具有进行价值判断、利益平衡及最终确认的权力。

当然，对于外嫁女对土地征收补偿款相关权益的问题，仍需谨慎对待。目前，就农村征地补偿款的分配问题，法律尚无明文规定，广大农村基本都是根据当地的村规民约行事。就外嫁女而言，如果其娘家所在地是以户口为标准，因其已外嫁，户口有可能随之迁出，就没有了土地补偿款的分配权;而其婆家所在地很有可能是以承包土地为标准，因其没有承包地同样没有土地补偿款的分配权。反之，也可能会存在娶进的媳妇在两村占有双份补偿的情况，造成利益分配的不均衡。笔者认为，对于外嫁女是否可享有征收土地补偿款的分配权，应当综合考虑其户口是否迁出、在男方村是否有承包地以及在男方村是否享有集体组织利益分配权等因素综合认定，避免出现分配权两边落空或双重获利的情况。

编写人:云南省昆明市中级人民法院　汪佳