17　村民资格认定的例外情形——崔平生等诉扬州市邗江区槐泗镇酒甸村村民委员会、扬州市邗江区槐泗镇酒甸村马家村民小组侵害集体经济组织成员权益案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

江苏省扬州市邗江区人民法院(2014)扬邗民初字第1127号民事判决书

2.案由:侵害集体经济组织成员权益纠纷

3.当事人

原告:崔平生、卜留萍、崔强、崔晓芬、崔沛瑶

被告:扬州市邗江区槐泗镇酒甸村村民委员会(以下简称酒甸村委会)、扬州市邗江区槐泗镇酒甸村马家村民小组(以下简称马家组)

【基本案情】

崔平生与妻子卜留萍、儿子崔强、女儿崔晓芬4人于1987年将户口迁入马家组，崔强于2009年结婚，2010年生育崔沛瑶，崔晓芬于2013年结婚，上述五人户口现均在马家组。崔平生在马家组建有住房、有承包耕地。2001年因扬州市北绕城公路建设，马家组的土地被征收，2004年剩余土地被槐泗镇人民政府征用，马家组每年取得土地补偿费或实物，该土地补偿费多年均由马家组村民按人口平均进行分配。2012年年底，崔平生在马家组领取了补偿款，标准为每人600元，参与分配人口为5人。2014年1月，马家组召开小组村民会议，决定对崔平生户是否参与马家组年终分配进行投票决议，结果为同意0票，弃权9票，不同意45票，未参加3票(该组共66户)。因此，崔平生户五人未参与2013年的年终补偿款分配，当年分配标准为每人1000元。原、被告经多次协商无果，原告遂诉至法院。

【案件焦点】

法院能否对村民资格进行认定。

【法院裁判要旨】

扬州市邗江区人民法院经审理认为:《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。本案中崔平生家五人在2012年年底参与分配，与其他村民享有同等分配待遇，应当视为马家组已认可崔平生等五人的村民资格，故崔平生等五人要求参与分配2013年补偿款的请求，本院予以支持。马家组、酒甸村委会辩称崔平生户是外来户口，家庭成员户口迁入不符合规定，不属于马家组村民且村民会议不认可其分配资格，因此不能参与分配。对此，法院认为，崔平生在马家组落户长达二十余年，享有宅基地、承包耕地、承担农村的各项义务，实际已成为马家组的一员。对于村民决议，虽然征地款分配方案的确定属村民小组自治范围，但决议内容否认此前已实际认可分配资格的人员的分配资格，本院不予支持。马家组作为酒甸村委会的下级组织，在其履行能力不足时，酒甸村委会应承担补充责任。法院判决如下:

马家组于本判决生效之日起十日内给付崔平生、卜留萍、崔强、崔晓芬、崔沛瑶2013年度土地征用分配款每人各1000元，酒甸村委会承担补充责任。

【法官后语】

关于村民(集体经济组织成员)资格的认定问题，最高人民法院在制定《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》时认为农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《中华人民共和国立法法》第四十五条第(一)项规定需要进行立法解释的情形，不宜通过司法解释对此重大事项进行规范并建议全国人大常委会进行立法，但该司法解释颁布至今已近10年，每年两会期间也均有代表提出制定村民资格认定标准的议案，多个省市也颁布了地方性的资格认定规范，却至今尚无全国范围内统一适用的认定规范。随着我国城市化进程在加速，越来越多土地补偿费分配纠纷诉至人民法院，因该类纠纷往往涉及集体组织成员资格的确认而难以处理，容易造成基层组织内部的不稳定，进而影响社会安定。从江苏法院的司法实践为例，鲜有法院对村民集体组织作出的排除个体分配资格的决议进行实质审查，但实际生活中此类“多数人的暴政”现象普遍存在。

本案并未对集体经济组织成员资格进行认定，而是从自认的原理出发，在界定何为资格争议上作出合乎法理的限制性理解，不因部分成员对个体的成员资格存在质疑即简单认定为存在资格争议进而不予受理。对于个体在诉讼前已实际参与征地款分配，或以司法所、人民法院调解等渠道确认具有村民身份的，应当认为集体经济组织已认可其成员资格，实际上并不存在资格争议，进而人民法院可以对分配征地款纠纷进行实质处理。集体经济组织成员权是一种具有很强身份属性的权利，除非发生死亡、迁出等事由，不能因为部分村民的反对而否定已实际成为集体成员的客观事实，《中华人民共和国村民委员会组织法》也未授予村集体组织剥夺个体的组织成员身份的权力，此种权利的丧失只能因法定事由发生，对于农村中频繁发生的因民主决议剥夺成员资格引发的纠纷人民法院不应当坐等立法，可以以适当的方式介入此类纠纷的处理。

进一步而言，在农村承包耕地(经决议发包给集体经济组织以外的人除外)、享有宅基地能否认为是本集体经济组织成员资格的一种认可呢?根据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，宅基地由农村村民享有。可见成员资格是在本集体经济组织承包耕地、享有宅基地的前提条件，而且耕地的承包及宅基地的批建是必须通过村民会议集体讨论的事项，一旦获得承包权或宅基地使用权，应当视为集体经济组织认可其成员资格，如此在认定成员资格问题上能够有较大的拓展空间。本案崔平生一户，虽然不是马家组土生土长，但其在该组承包耕地、获批宅基地，长期在该组内生活，已经实际上成为该村成员，否定其成员资格显然是不恰当的。

鉴于该问题具有很强的政策性、历史性且涉及面很广，司法机关并无通过个案在法律规定领域之外确立新规则的权力，而且此类问题涉及司法权力与立法权力、村民自治界限划分的重大问题，在没有法律、行政法规的情况下，以位阶较低的地方性法规审理此类纠纷存在较大障碍。本案所涉及的通过自认的法律保护方法具有很大的局限性，保护面较窄，仍然有很多剥夺成员资格的纠纷不能纳入保护范围，因此最终解决之道仍然在于全国性立法的突破。

编写人:江苏省扬州市邗江区人民法院　叶城斌