第一节　完善政府立法体制机制

立法工作关系党和国家事业发展全局。在新的历史时期，在“四个全面”战略布局中，立法将发挥越来越重要的作用。在我国现行的立法体制中，政府立法构成立法体系的重要组成部分。在已经形成的社会主义法律体系中，国务院制定的行政法规数量远多于全国人大及其常委会制定的法律；地方政府制定的规章数量也远多于地方人大制定的地方性法规；此外，国务院部委制定的大量部门规章也构成行政立法的重要组成部分。在立法法中，设有专章规范行政法规的制定，并设有专节规范规章的制定。党的十八届四中全会《决定》也对完善政府立法提出了明确要求：“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。”

《纲要》关于完善政府立法体制机制措施的规定，就是在四中全会上述规定的基础上，总结近年来政府立法的实践经验，针对实际存在的具体问题而做出的。具体内容可以分为以下几个方面。

一、严格落实立法法的规定

作为一部宪法性法律，立法法对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化具有基础性作用。立法法全面规范法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，明确了立法原则、立法权限、立法程序、立法解释以及法律的适用和备案审查，不但是全国人大及其常委会制定法律的基本遵循，也是政府进行行政立法的基本遵循。2015年修改后的立法法，在发挥权力机关在立法中的主导作用，健全立法起草、论证、审议等机制，提高立法质量、增强法律的可执行性，赋予设区的市地方立法权，完善法律保留和授权立法制度，加强备案审查、维护法制统一等方面，进一步完善了相关制度。

严格落实立法法的规定，就是要严格按照立法法确立的体制、机制、权限、程序和要求，来进一步规范政府立法的全过程。尤其是在法律保留和授权立法制度方面，严格按照立法法规定的要求履行相关职责；在健全立法起草、论证、审议等机制方面，充分提高政府立法的科学性、民主性、公开性和透明度；在提高立法质量、增强法律的可执行性方面，进一步把握规律，从实际出发有效解决中国的实际问题；在赋予设区的市地方立法权方面，地方政府应积极配合地方人大做好此项工作，在获得规章制定权后，加强立法工作机构和队伍建设，切实按照法定权限和程序，履行政府立法职责。

二、要坚持立改废释并举

坚持立改废释并举是党的十八届四中全会《决定》的明确要求，《纲要》重申了四中全会的规定。坚持立改废释并举是在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下确立的法律制度建设原则。这个原则要求，提高立法质量，不但要立好法、改好法，而且要及时废止和清理已经无法适用或者继续适用会影响改革、发展和稳定的现行有效的法律法规，并做好法律解释的工作。

近年来，中央政府立法工作已经呈现明显的“立改并举”之势。通过回顾国务院近15年来的立法工作计划可以发现，在前期，列入其中的立法项目总体上看是“立新”多于“改旧”。2008年国务院立法工作计划中的“立新”项目数量达到峰值，其后“立新”项目总体呈回落趋势。2011年法律体系形成后，自2012年起“立新”项目数持续减少，“改旧”项目数持续增加，直至目前“立新”与“改旧”项目基本持平。由此可见，修改现行法律、行政法规成为与制定新的法律、行政法规同样重要的任务。

《纲要》在措施中明确要求：对不适应改革和经济社会发展要求的法律法规规章，要及时修改和废止，并要求加强行政法规、规章的解释工作。废止法律法规，虽然不是制度建设的“增量”，但是对于清除制度障碍、淘汰制度“落后产能”，促进国家治理体系和治理能力的现代化，同样具有重要意义。2003年国务院废除了收容遣送制度，2013年全国人大常委会通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，废止了劳动教养制度，这对于依法保障公民的人身自由，更好地实现其宪法权利，都至关重要。

法律解释也是完善法律制度体系的重要方式。法律解释分为立法解释和司法解释，新修改的立法法对立法解释和司法解释都做了规范。设立专节明确了法律解释权限、提案权和审议程序。立法法没有规定行政法规的解释，行政法规的解释权限和程序是由《行政法规制定程序条例》规定的。该条例第三十一条规定，行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释，其中拟订解释草案由国务院法制机构具体承担。该条例第三十三条规定，对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复。

三、完善行政法规规章的制定程序和机制

《纲要》规定：完善行政法规、规章制定程序，健全政府立法立项、起草、论证、协调、审议机制。目前国务院制定的两部行政法规，《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，分别对国务院行政法规，部门和地方政府规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释等做了规范。对这两部行政法规，需要根据新修改的立法法和十八届四中全会的有关精神，进行全面修改，以便进一步完善行政法规和规章的立项、起草、论证、协调、审议机制。

在立项方面，要建立和完善立法项目向社会公开征集制度，通过开展立法前评估等方式，健全立法项目论证制度。新修改后的立法法，在法律立项方面，确立了立法前评估制度，该法第五十二条规定，全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。政府立法项目的确定，也要按照立法法的精神，通过开展立法前评估等方式，健全立法项目论证制度。

在规范行政法规和规章的起草方面，要更加注重建立制度和机制防范利益冲突。当前，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。《纲要》根据十八届四中全会决定的精神，再次强调对于重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草，对部门间争议较大的重要立法事项，规定由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。探索委托第三方起草法律法规规章草案，一方面是为了提高规则制定的专业水平，另一方面也旨在防范部门利益法制化。

四、推进政府立法精细化，增强政府立法的及时性、系统性、针对性、有效性

推进政府立法精细化，主要是针对以往的法律规范较为原则，实际执行中可操作性差的问题。推进立法的精细化不但要密切联系政府工作的实际，而且要把握社会管理的规律，精细化不是事无巨细地规范甚至干预社会生活，而是要提高规则的针对性和可操作性，同时避免法繁扰民。增强政府立法的及时性，主要是针对法律制度具有的滞后性的特点，使得立法在迅速应对情势变化，及时回应社会改革发展需求等方面能够做到与时俱进。增强政府立法的系统性、针对性、有效性，需要政府立法克服碎片化、无的放矢和规则空转等问题，形成真正有机的体系、原则和规则。

五、定期开展法规规章立法后的评估工作，提高政府立法科学性

立法后评估是指法律、法规、规章实施后，由制定机关、实施机关按照规定的程序和标准，运用科学的方法和技术，对法律、法规、规章的制度设计、实施效果、存在问题等进行跟踪、调查、评价，提出完善有关法律、法规、规章，改进行政执法等评估意见的活动。法律法规的质量高不高，最终是要看它在实践中的效果怎么样。立法后评估重在通过对行政法规、规章实施后的有关情况进行及时跟踪、全面调查，可以具体考察其立法目的是否达到，深入分析相关规定是否适合实际情况，并得出客观公正的评价结论。这可以有效检验政府立法质量，衡量法律法规制度设计的实际效应，及时查找存在的问题，为进一步改进政府立法工作提供重要依据。

立法后评估是完善中国特色社会主义法律体系的重要方式。中国特色社会主义法律体系已经形成，但还需要不断完善。这当中既有一些现行法律法规需要修改的问题，也有部分配套制度急需制定的问题。这需要我们继续加强政府立法工作，把“改旧法”摆到与“立新法”同等重要的位置。立法后评估的一个重要方面就是，通过评估发现现行法律中难以适应新形势甚至可能阻碍经济社会发展的规定，有针对性地提出意见和建议，为修改、废止、制定配套制度提供坚实的数据信息和分析结论。这必将推动中国特色社会主义法律体系的与时俱进和发展完善。

立法后评估也是反映社会不同利益群体诉求的科学方法。一部法律或法规出台，涉及经济社会发展的方方面面，涉及社会各不同群体的利益，往往会引起社会各界的高度关注，产生重大的社会影响。立法后评估，注重通过设定规范的标准、指标和程序，运用文献检索、定性调查和定量调查等科学方法，广泛深入地听取社会各方面的意见，确保评估后得到修订的法律法规能够最大限度地反映民意、集中民智，做到符合大多数人的利益，让多数人满意。

2015年修改后的立法法在确定立法前评估制度的同时，也确立了立法后评估制度，规定：全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。目前，有些地方政府，已经出台了专门规范政府立法后评估的规定，对立法后评估的组织实施、基本原则、主要标准、基本程序、评估成果的运用等作出规定，以推动和规范立法后评估工作。

从国务院法制机构开展行政法规立法后评估的工作看，立法后评估对于检验衡量法律法规的实际效果，充分反映社会不同利益群体的诉求，进一步提高政府立法科学性、提高立法质量都具有重要的作用。