第四章　监督管理

第四十六条　【特殊商品和服务广告发布前审查】

发布医疗、药品、医疗器械、农药、兽药和保健食品广告，以及法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告，应当在发布前由有关部门（以下称广告审查机关）对广告内容进行审查；未经审查，不得发布。

条文注释

本条是关于部分特殊商品和服务广告须经有关部门进行发布前审查的规定。

根据本条规定，需要进行发布前审查的特殊商品广告限于医疗、药品、医疗器械、农药、兽药和保健食品广告，以及法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告。主要考虑的是，这几类商品或者服务涉及一些特殊领域，专业性强，工商行政管理部门判断广告内容是否违法存在一定的困难，而且，此类广告所涉及的商品或者服务对消费者人身安全影响较大，在实践中较为容易出现问题，一旦这类违法广告发布出去，可能造成严重的危害后果。因此，需要在发布前对广告内容进行审查，建立防范机制，尽量将涉及这几类商品或者服务的违法广告杜绝在发布之前。上述特殊商品广告，未经审查，不得发布。如违反本法规定，未经审查发布广告的，广告主须按照本法第五十八条承担相应的法律责任，广告经营者、广告发布者如明知、应知仍设计、制作、代理、发布的，也需按照本法第五十八条的规定承担相应的法律责任。

●相关规定

《中华人民共和国广告法》第58条

案例24　未经审查发布医疗广告被处罚案（静市监案处字〔2016〕第080201610130号）

2016年3月7日，上海市静安区市场监督管理局执法人员接到上海市工商行政管理局广告监测处监测到的《大众医学》2016年第2期广告违法的案件线索。同日，上海市静安区市场监督管理局执法人员进行线索登记。2016年3月31日，经局长批准对上海高精广告有限公司（下称“当事人”）予以立案调查。办案人员对当事人制作了涉及违法事实的询问调查笔录，并取得了当事人从事所涉违法经营活动的刊物、协议书、经营数据等。经查明，当事人是上海科技出版社《大众医学》的广告代理。其代理的《大众医学》2016年第2期存在以下事实：一、在第25页“矫正近视：从此不再雾里看花”一文下处出现了上海爱尔眼科医院及其专家张淳的广告。内容如下：上海爱尔眼科医院青白眼底病学科由上海爱尔眼科医院的首席专家、院长、张淳博士领衔，专注于复杂眼科疾病（视网膜脱离、黄斑裂孔、黄斑前膜、黄斑变性、眼底出血、高度近视、飞蚊症等）及复杂白内障联合手术、青光眼的临床治疗。目前，中心成功运用微创玻璃体切割技术及飞秒激光白内障治疗技术，解决眼疾问题。为帮助更多眼底病患者重现光明，张博士特意为本刊读者预留了30个免费专家号，有需要的读者请致电咨询本刊健康热线（021-64848006），或登录本刊微信平台进行预约。专家简介：张淳，上海爱尔眼科医院的首席专家、医学博士、院长。擅长出血性、缺血性及增值性眼底疾病的精确诊疗及激光手术，各种疑难眼底疾病、青光眼、复杂白内障、疑难玻璃体视网膜疾病、黄斑裂孔及黄斑前膜的手术治疗，以及超声乳化、玻璃体切割联合性手术等。专家门诊：周三、周四上午。该广告为医疗广告，发布前未经广告审查机关对广告内容进行审查。二、第36页“‘另类’蛋白粉舒缓关节痛”一文中出现“国外有专家给关节炎病人服用蛋壳膜（凤凰衣）营养品2个月，病人关节疼痛得到一定缓解，不再出现剧烈疼痛”，并在第37页配发了佰欧威蛋白粉（凤凰衣）的广告。该广告宣传了食疗药效功能。上海爱尔眼科医院及其专家张淳的广告费用是人民币600元，佰欧威蛋白粉（凤凰衣）的广告费用是人民币1000元。两项广告费用合计人民币1600元。以上事实，由以下主要证据予以证明：询问笔录、发布广告刊物原件、合作协议书、广告刊登委托书、营业执照复印件、身份证复印件、委托书等。上海市静安区市场监督管理局认为，当事人发布上海爱尔眼科医院及其专家张淳广告的行为违反了《中华人民共和国广告法》第四十六条“发布医疗、药品、医疗器械、农药、兽药和保健食品广告，以及法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告，应当在发布前由有关部门（以下称广告审查机关）对广告内容进行审查；未经审查，不得发布。”的规定，构成了未经审查发布医疗广告的违法行为。当事人发布佰欧威蛋白粉（凤凰衣）广告的行为违反了《中华人民共和国广告法》第十七条“除医疗、药品、医疗器械广告外，禁止其他任何广告涉及疾病治疗功能，并不得使用医疗用语或者易使推销的商品与药品、医疗器械相混淆的用语。”的规定，构成了涉及疾病治疗功能，使用医疗用语或者易使推销的商品与药品、医疗器械相混淆的用语发布除医疗、药品、医疗器械以外的广告的违法行为。鉴于当事人在案发后认错态度较好，且能及时终止违法行为。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或减轻行政处罚：（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”规定，给予当事人从轻处罚。上海市静安区市场监督管理局决定，对于当事人上述违法行为，依据《中华人民共和国广告法》第五十八条第一款（二）（十四）“有下列行为之一的，由工商行政管理部门责令停止发布广告，责令广告主在相应范围内消除影响，处广告费用一倍以上三倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处十万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，处广告费用三倍以上五倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款，可以吊销营业执照，并由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请：（二）违反本法第十七条规定，在广告中涉及疾病治疗功能，以及使用医疗用语或者易使推销的商品与药品、医疗器械相混淆的用语的；（十四）违反本法第四十六条规定，未经审查发布广告的。”和该条第三款“广告经营者、广告发布者明知或者应知有本条第一款规定违法行为仍设计、制作、代理、发布的，由工商行政管理部门没收广告费用，并处广告费用一倍以上三倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处十万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，处广告费用三倍以上五倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款，并可以由有关部门暂停广告发布业务、吊销营业执照、吊销广告发布登记证件。”的规定，处罚如下：一、没收广告费用人民币壹仟陆佰元；二、罚款人民币壹仟陆佰元整。

第四十七条　【广告发布前审查程序】

广告主申请广告审查，应当依照法律、行政法规向广告审查机关提交有关证明文件。

广告审查机关应当依照法律、行政法规规定作出审查决定，并应当将审查批准文件抄送同级工商行政管理部门。广告审查机关应当及时向社会公布批准的广告。

条文注释

本条是关于广告发布前审查程序的规定。

按照本条规定，特殊商品和服务广告的发布前审查程序是：

1.广告主向广告审查机关申请广告审查，依照法律、行政法规向广告审查机关提交有关证明文件。根据本法规定，广告主可以自行发布广告，也可以委托广告发布者为其发布广告，还可以委托广告经营者请广告发布者发布广告。不论采取何种形式，按照本条规定，应当由广告审查机关对广告内容进行审查的广告，都应当由广告主向广告审查机关提出审查申请。申请时须提交哪些有关证明文件，本法没有具体一一列举。应当根据不同的特殊商品和服务，依照相关的法律、行政法规的规定向广告审查机关提交相应的证明文件。广告主提交的证明文件应当真实。根据本法第六十五条，违反本法规定，隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请广告审查的，广告审查机关不予受理或者不予批准，予以警告，一年内不受理该申请人的广告审查申请；以欺骗、贿赂等不正当手段取得广告审查批准的，广告审查机关予以撤销，处十万元以上二十万元以下的罚款，三年内不受理该申请人的广告审查申请。

2.广告审查机关对申请审查的广告内容进行审查。需要进行发布前审查的几类广告，特点不同，因此本法除了规定广告审查机关依照法律对广告内容进行审查外，还授权行政法规对发布前审查作具体规定，广告审查机关应当依照法律、行政法规对广告内容进行审查，对于违法的广告内容，应当作出不批准的审查决定。根据本法第七十二条的规定，广告审查机关对违法的广告内容作出审查批准决定的，对负有责任的主管人员和直接责任人员，由任免机关、监察机关依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3.广告审查机关作出审查决定，并应当将审查批准文件抄送同级工商行政管理部门，还应当及时向社会公布批准的广告。广告审查机关对申请审查的广告的内容进行审查之后，无论是批准还是不予批准，都应当作出一个审查决定，并通知当事人。此次修改新增规定，广告审查机关应当将审查批准文件抄送同级工商行政管理部门，还应当及时向社会公布批准的广告。将审查批准文件抄送同级工商行政管理部门，有利于工商行政管理部门掌握情况，便于其开展广告执法工作。同时为了便于社会监督，此次修改增加规定，对批准的广告，广告审查机关应及时向社会公布。

●相关规定

《中华人民共和国广告法》第65条、第72条

第四十八条　【广告审查批准文件不得伪造、变造或者转让】

任何单位或者个人不得伪造、变造或者转让广告审查批准文件。

●相关规定

《中华人民共和国广告法》第66条

第四十九条　【工商行政管理部门职权和义务】

工商行政管理部门履行广告监督管理职责，可以行使下列职权：

（一）对涉嫌从事违法广告活动的场所实施现场检查；

（二）询问涉嫌违法当事人或者其法定代表人、主要负责人和其他有关人员，对有关单位或者个人进行调查；

（三）要求涉嫌违法当事人限期提供有关证明文件；

（四）查阅、复制与涉嫌违法广告有关的合同、票据、账簿、广告作品和其他有关资料；

（五）查封、扣押与涉嫌违法广告直接相关的广告物品、经营工具、设备等财物；

（六）责令暂停发布可能造成严重后果的涉嫌违法广告；

（七）法律、行政法规规定的其他职权。

工商行政管理部门应当建立健全广告监测制度，完善监测措施，及时发现和依法查处违法广告行为。

条文注释

本条是关于工商行政管理部门履行广告监督管理职责可以行使的职权和工商行政管理部门应当及时发现和依法查处违法广告行为的规定。

根据本法，国务院工商行政管理部门主管全国的广告监督管理工作，县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作。工商行政管理部门履行广告监督管理职责，可以行使的职权包括以下几项：

（一）现场检查权。即对涉嫌从事违法广告活动的场所实施现场检查。违法广告活动可以发生在广告活动的设计、制作、代理、发布等各个环节，无论发生在哪个环节，为查明事实，掌握证据，工商行政管理部门都可以派人进入涉嫌从事违法广告活动的场所实施现场检查。对于与从事违法广告活动无关的场所，则不得实施现场检查。

（二）询问调查权。即询问涉嫌违法当事人或者其法定代表人、主要负责人和其他有关人员，对有关单位或者个人进行调查。一旦有涉嫌违法的广告行为，就需要在查明事实、了解真相的基础上调查，确定该行为是否构成违法行为，并依法对违法行为进行处罚。询问是进行调查的重要途径。询问调查对象限于涉嫌违法当事人或者其法定代表人、主要负责人和其他有关人员。被询问人员应当将其知道的事实如实向工商行政管理部门提供。工商行政管理部门应就询问制作询问笔录，并由询问人和被询问人签名或者盖章。询问不得限制或者变相限制被询问人的人身自由。

（三）要求限期提供证明文件。即要求涉嫌违法当事人限期提供有关证明文件。根据本法，广告主申请广告审查，应当依照法律、行政法规向广告审查机关提交有关证明文件，此外，为查明情况，需要涉嫌违法当事人提供营业执照、有关其他证明文件时，当事人也应当提供。工商行政管理部门行使职权，要求提供有关证明文件时，当事人应当在工商行政管理部门要求的期限内提供。

（四）查阅、复制权。即查阅、复制与涉嫌违法广告有关的合同、票据、账簿、广告作品和其他有关资料。合同、票据、账簿、广告作品和其他有关资料，是记录经济活动的证据。通过查阅、复制这些资料，可以掌握当事人是否实施了违法广告活动，其行为性质、情节轻重、危害后果如何，能够为工商行政管理部门作出处罚决定提供依据。因此，本条赋予工商行政管理部门查阅、复制与涉嫌违法广告有关的合同、票据、账簿、广告作品和其他有关资料的职权。

（五）查封、扣押权。即查封、扣押与涉嫌违法广告直接相关的广告物品、经营工具、设备等财物。查封是行政机关限制当事人对其财产的使用和处分的强制措施；扣押是行政机关结束当事人对其财物的占有，并限制其处分的强制措施。扣押主要针对可以移动的财产，扣押的财产由行政机关保管。本法规定查封、扣押对象限于与涉嫌违法广告直接相关的广告物品、经营工具、设备等财物，不得查封、扣押与涉嫌违法广告不直接相关的财物。采取查封、扣押措施，对当事人影响较大，工商行政管理部门采取这一措施时一定要慎重，需符合行政强制法规定的目的，即行政机关在行政管理过程中，为了制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形。采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在法定期限内作出处理决定。查封扣押的程序、期限应符合行政强制法的规定。

（六）责令暂停发布权。即责令暂停发布可能造成严重后果的涉嫌违法广告。考虑到广告具有传播面广、传播速度快、传播影响难以恢复等特点，为制止违法行为、避免严重后果，对于可能造成严重后果的涉嫌违法广告，本法赋予工商行政管理部门责令暂停该广告发布的权力。

（七）法律、行政法规规定的其他职权。本法对工商行政管理部门履行广告监督管理职责时可以行使的职权，规定了兜底条款，除了本条规定的上述六项职权外，其他法律、行政法规也可对此作出规定。

此外，在赋予工商行政管理部门行使职权的同时，本法也对其应当履行的广告监管职责予以强化，规定工商行政管理部门应当建立健全监测制度，完善监测措施，及时发现和依法查处违法广告行为。如工商行政管理部门在履行广告监测职责中发现的违法广告，不依法予以查处的，根据本法第七十三条的规定，其负有责任的主管人员和直接责任人员，将依法受到处分。

●相关规定

《中华人民共和国广告法》第73条

第五十条　【授权制定利用大众传播媒介发布广告的行为规范】

国务院工商行政管理部门会同国务院有关部门，制定大众传播媒介广告发布行为规范。

●相关规定

《广播电视广告播出管理办法》

第五十一条　【配合监管义务】

工商行政管理部门依照本法规定行使职权，当事人应当协助、配合，不得拒绝、阻挠。

●相关规定

《中华人民共和国治安管理处罚法》第50条

第五十二条　【保密义务】

工商行政管理部门和有关部门及其工作人员对其在广告监督管理活动中知悉的商业秘密负有保密义务。

第五十三条　【投诉和举报】

任何单位或者个人有权向工商行政管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。工商行政管理部门和有关部门应当向社会公开受理投诉、举报的电话、信箱或者电子邮件地址，接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。

工商行政管理部门和有关部门不依法履行职责的，任何单位或者个人有权向其上级机关或者监察机关举报。接到举报的机关应当依法作出处理，并将处理结果及时告知举报人。

有关部门应当为投诉、举报人保密。

条文注释

本条是关于投诉和举报违法行为的规定。

一、对违反本法的行为向工商行政管理部门和有关部门投诉、举报

为发挥社会监督的力量，本法规定任何单位或者个人有权向工商行政管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。为方便举报，本法规定，工商行政管理部门和有关部门均应向社会公开受理投诉、举报的渠道，即无论是广告监督管理机关，还是有关主管部门，均应公开受理投诉、举报的渠道；受理投诉、举报的渠道，除传统的电话、信箱外，还可以包括电子邮件地址，以进一步方便投诉、举报。对于如何处理投诉、举报，本法考虑到涉及部门较多，投诉、举报的具体情况也较为复杂，在本法中对具体程序作出规定较为困难，因此对如何处理投诉举报作了原则性规定，即接到投诉、举报的部门，应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。这里所说的处理，包括多种方式，应当根据投诉、举报的具体情况处理。例如，若投诉、举报的问题较为简单，事实清楚，受理部门应当按照有关规定及时调查核实，予以解决；若问题较为复杂，不能立即解决的，可以先受理立案；若投诉、举报不符合有关规定的，不予受理；若投诉、举报问题属于其他部门管辖范围，可以依法移交有权部门处理。但无论采取何种处理方式，在处理后均应当告知投诉、举报人。

二、对工商行政管理部门和有关部门不依法履行职责的，可以向其上级机关或者监察机关举报

在实践中，工商行政管理部门和有关部门存在对违法广告行为不及时查处的情况，没有完全依法履行职责。为了进一步规范广告活动，保护消费者权益，应当加强广告监管、强化广告监管部门的责任，对不作为、乱作为的，实行问责。因此，本法规定，工商行政管理部门和有关部门不依法履行职责的，任何单位或者个人有权向其上级机关或者监察机关举报。接到举报的机关应当依法作出处理，并将处理结果及时告知举报人。

三、有关部门应当为投诉、举报人保密

为保护投诉人、举报人，鼓励社会监督，本法规定有关部门应当为投诉、举报人保密。无论是对违反本法行为向工商行政管理部门和有关部门投诉、举报，还是对工商行政管理部门和有关部门不依法履行职责，向其上级机关或者监察机关举报，投诉、举报人的信息和有关情况，有关部门均应当为其保密。

第五十四条　【社会监督】

消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定，发布虚假广告侵害消费者合法权益，以及其他损害社会公共利益的行为，依法进行社会监督。

条文注释

本条是关于消费者协会和其他消费者组织对虚假广告等违法广告活动进行监督的规定。

本条为新增规定。消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织。治理侵害消费者合法权益的虚假广告以及其他损害社会公共利益的行为，除了企业自律、政府监管外，还需要社会监督。因此，本法规定，消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定，发布虚假广告侵害消费者合法权益，以及其他损害社会公共利益的行为，依法进行社会监督。社会监督的形式是多样的，消费者协会和其他消费者组织应按照消费者权益保护法等的规定，依法进行。