三、优化第三方支付法律监管体制的理论建构

近几年，国家金融监管层高度重视对第三方支付的监管，并且颁布了一系列的监管办法。但不管是从互联网金融自身的特点还是从现行监管机制上来看，我国第三方支付的监管难度确实很大。不仅要在现行的法律框架内不断完善第三方支付的相关立法以应对不断变化的支付行业，还要在监管的同时兼顾互联网金融市场的持续发展，在进行法律规制的同时给予一定的创新空间，鼓励其合规发展。因此，为了第三方支付体系能够安全健康地发展，就必须不断完善配套的监管保障措施。对于现行监管环境的改进，笔者建议可通过以下三个方面来扶助监管平台的建设。

（一）加强对备付金的监管

第三方支付备付金的存管问题一直广受关注，毕竟涉及数额巨大的备付金使用和收益问题。就前述备付金规定目前存在的问题而言，如果对备付金的监管不能有效到位，那么备付金存管极可能会出现被挪用等问题，也必然损害消费者的权益，进而危及第三方支付行业的健康发展。

对于备付金的存管，首先，从第三方支付交易形式上来看，用户没有让渡所有权的意思表示，且平台自有资金与沉淀资金的存管是相互隔离的，并通过用户账户资金予以特定化。用户仍为沉淀资金的所有人，平台只是暂时保管。因此，沉淀资金理应明确归属于用户所有，其孳息具有从属性，亦归属于用户所有。但是实践中，沉淀资金归还给用户的确存在计息难、成本高且难以落入实际操作的问题，对此，建议优化对沉淀资金的存管与分配。可以将市场资源配置与央行管理相结合，保障市场活力。将把一定比例的资金交由商业银行存管且计息，用于第三方支付平台资金的日常周转和运营维护，其利息用于分担用户购买保险的一定比例的费用。其余资金由央行存管，由央行对其进行投资，收益合理分配可用于消费者权益的保护及突发支付风险的应急等方面。[12]

其次，应进一步加强备付金存管银行统一集中存管的监督管理。自2017年初《中国人民银行办公厅关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》出台以来，目前由存管银行负责对接各支付机构与各合作银行，每个支付机构的备付金都要通过存管银行之枢纽进行跨行转账。存管银行起到类似银联的作用，统一清算各支付机构的备付金，记录备付金信息，监督备付金流向。而合作银行则负责监督各自存放的备付金，存管银行与合作银行分工负责以落实备付金的存储管理。这样的统一清算加指定存管的监管机制通过央行的管控，能够有效解决支付机构通过直连银行自行清算而监管无法穿透的问题，不仅有利于落实备付金集中存管制度，还能防范利用缺乏监管的支付通道的犯罪行为。[13]在此基础上，还应当充分发挥以存管银行的清算中心为优势建立的备付金动态监测系统，时时跟踪每一笔备付金的走向，做到对挪用备付金的事前预防、事中审查、事后追惩。

最后，应当加大备付金违规操作惩罚力度。提高对第三方支付平台和银行违规行为的罚款标准。第三方支付平台的备付金数量相当大，应当明确客户备付金产生损失时的赔付责任构成，对挪用备付金的支付平台以及备付金管理未尽职责的备付金合作银行依法进行更为严厉的处罚，增加违法行为的责任成本，达到法律规制的强制作用。

（二）强化第三方支付平台客户的安全权和知情权保障

如上文所述，相较于第三方支付机构，客户作为消费者显然处于更加弱势的地位。因此，加强对客户权益的保障是急需考量的。从立法的角度而言，需要扩宽支付平台信息披露范围，增加具体责任章节来细化第三方支付平台的义务范围。与此同时，也可以参照商业银行的信息披露义务增加财会信息、重大事项、风险管理、公司治理等内容。细化信息披露要求，定时发布信息以保证时效性，以便客户依照最新的信息进行交易。同时引入外部监督渠道，建立投诉举报机制，发挥社会监督作用。

从行政处罚的角度来看，对第三方支付平台违反信息披露义务的行为要加大惩罚力度，根据不同情形设置不同的处罚方式，不仅可以对支付平台违规处以罚款、责令整改、吊销执照等处罚，还可以对单位直接责任人进行处分或罚款。

另外，还要加强对客户隐私权的保护，防止支付平台违反信息保护义务损害客户的信息和资金安全。在交易和注册的过程中，第三方支付机构出于了解客户喜好等商业目的，经常会要求客户填写一些与支付本身无关的信息，如地址、社交账号、年龄、性别、爱好等非常具体的信息，在这种情况下必须在一定程度上限制第三方支付平台信息收集权限。对于非法出售、窃取用户个人信息的行为要进行严厉的处罚，一定情况下可以采取双罚制的形式提高违法成本。

（三）完善市场准入制度及构建退出机制

首先，针对注册资本区域划分不合理的问题，目前可以参照欧盟的做法，消除区域的限制，第三方支付机构都可在全国范围内开展业务，注册资本可根据业务类型、业务数量进行区分。若开展较少业务，注册资本较低，若开展较多业务，注册资本相应提高。

其次，监管机构应严格检查第三方支付平台的资质情况，对没有执照违规经营的、造成客户重大经济损失的、严重违反监管规定的等应依法取缔经营资格的情形需及时安排支付平台的退出事宜，主要是要求支付机构及时提交用户权益保障方案，包括退还客户资金、销毁客户信息等。拥有完善的用户权益保障方案应是支付平台申请退出的必要条件。[14]

而在退出程序上，第三方支付机构退出市场的方式一般有两种，兼并和破产。若采取兼并的退出方式，对于处于优势地位的兼并方，应制定明确的规定，切实保障客户的资金安全及信息安全，同时对于客户的信息进行安全备份；若采取破产的退出方式，要制定明确的破产程序及制定具体的清算资产分配措施，保障用户的资金安全。[15]

并且，应当鼓励支付机构在有完善的用户权益保障方案的情况下以破产清算程序退出市场，理顺市场出口，及时淘汰落后企业。监管机构对于有问题的第三方支付平台可从行政处罚的性质上先责令其停业整顿，在必要情况下可以提供流动性支持。如果没有被兼并和收购的情况发生，应及时安排支付平台进入破产清算程序。

但是无论是采取哪种方式，最终结果对于用户的资金安全其实都难以保证，毕竟第三方支付平台的运营风险随时存在，所以对于第三方支付机构的备付金，在该机构尚未被淘汰时，就应该建立备付金保险制度。这样的做法借鉴了商业银行的存款保险制度，对于用户的资金安全是能够起到较高的安全保障作用的。即，要求第三方支付机构预先按照一定的保险比例，向相关保险机构购买备付金保险，当该机构经营不善宣布破产时，由保险机构对用户现行资金赔付，从而保障用户的资金安全。[16]