第五章 建设用地

条文注释

我国土地分为国有和农民集体所有。国有土地又包括国家所有土地和国家征收的原集体土地。原则上,单位和个人建设申请使用的土地,应当是土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的土地。如果必须使用原属于农民集体所有的土地,则应先报经人民政府批准,由人民政府依法征收,将原集体所有权变更为国家所有权后,再供建设使用。

案例36

政府以颁发土地证的形式处理当事人之间的土地使用权争议不符合法律规定([2009]安行终字第107号)

1978年8月19日,安阳钢铁集团有限责任公司下属的安钢集团三博实业有限责任公司在内黄县六村乡马集村、赵庄村之间征地961.8亩建农场,补偿款164440元,补偿款于1978年9月5日起陆续给付马集村、赵庄村两村委会。两村委会与安钢集团的下属企业三博实业有限责任公司签订有“联合意见”和“权属界限协议书”。2001年7月23日,安钢集团申请土地登记,经土地利用现状调查,该宗地土地面积为906.5亩。2001年9月5日,内黄县人民政府对该宗土地初始登记为安钢集团三博实业有限责任公司并颁发了内城国用(2001)字第6162号《国有土地使用证》,土地证记载面积为604333.33平方米(合906.5亩)。2005年3月12日,安钢集团三博实业有限责任公司向安阳市工商行政管理局申请注销公司登记。2005年10月24日,安阳钢铁集团有限责任公司申请土地登记,内黄县人民政府将原来的内城国用(2001)字第6162国有土地使用证注销后为安阳钢铁集团有限责任公司颁发了内城国用(2005)字第8304号《国有土地使用证》,在原安钢集团三博实业有限责任公司使用该土地期间,该土地上的附属物权属以及土地边界未进行确定,存在争议。

一审法院认为,依照《土地登记规则》第十条、第六十六条的规定,登记机关应对权利人的申请进行审查,对于权属清楚、来源合法、申请资料齐全的土地登记申请才能依法予以受理,登记造册,核发证书,确认其所有权或使用权。本案中,登记机关未提供地上附着物权属证明,土地登记申请人提供的证明材料不齐全,未经公告,违反了《土地登记规则》的规定。内黄县人民政府为安阳钢铁集团有限责任公司办理土地登记时审查不严,颁发土地使用权证行为认定事实不清,程序违法。

二审法院维持一审判决。

相关案例索引

广州市番禺区南村镇樟边村经济合作社将宅基地转让给村外人被确认无效案([2007]穗中法民五终字第2964号)

本案要点:

(1)村民经依法批准可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地建设住宅。

(2)本集体经济组织之外的人不能受让取得集体经济组织农民集体所有的土地作为宅基地。村民将自有宅基地转让给本集体经济组织之外的第三人,转让行为无效。

●相关规定

《宪法》第10条;本法第2条;《土地管理法实施条例》2、21~23;《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》

条文注释

农用地,是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地,并非仅仅指种植农作物的土地。

建设用地,是指建造建筑物、构筑物的土地。建筑物一般是指人们进行生产、生活或其他活动的房屋或场所,如工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑。构筑物一般是指人们不直接在其内进行生产和生活活动的建筑,如水塔、烟囱、栈桥、堤坝、挡土墙、蓄水池和囤仓等。建筑物和构筑物又统称为建筑。

农用地转用,是指将土地利用现状调查确定的农用地依据土地利用总体规划、土地利用年度计划以及国家规定的审批权限报批后转变为建设用地的行为。农用地转用又称为农用地转为建设用地。

案例37

未经批准的农转非土地使用权出让合同无效(最高人民法院[2007]民一终字第84号)

崂山国土资源分局(青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局)与乾坤公司(青岛乾坤木业有限公司)签订《国有土地使用权出让合同》,约定崂山国土资源分局出让给乾坤公司位于某处的宗地,合同项下出让宗地的用途为工业,合同项下的土地使用权出让年限为五十年,合同签订之日起六十日内,受让人一次性付清上述土地使用权出让金等。合同还约定,受让人在按合同约定支付全部土地使用权出让金之日起三十日内,应持合同和土地使用权出让金支付凭证,按规定向出让人申请办理土地登记,领取国有土地使用证,取得出让土地使用权。出让人应在受让土地登记申请之日起三十日内,依法为受让人办理出让土地使用权登记,颁发国有土地使用证。受让人必须按照本合同约定,按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的,自滞纳之日起,每日按迟延支付款项的3‰向出让人缴纳滞纳金,延期付款超过六个月的,出让人有权解除合同,收回土地,受让人无权要求返还定金,且出让人可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。合同项下宗地出让方案尚需经省人民政府批准,本合同自省人民政府批准之日起生效。合同未尽事宜,可由双方约定后作为合同附件,与本合同具有同等法律效力。同日,双方签订《补充协议》,就代征道路及绿化带面积、费用作出约定。后双方共同申请,对上述合同和协议在市公证处办理了公证。乾坤公司缴纳了部分土地出让金,剩余部分未缴纳。上述合同涉及的出让土地中,84亩土地经批准转为建设用地。后崂山国土资源分局以乾坤公司未按合同约定如期缴纳全部土地使用权出让金以及项目用地违反有关政府文件为由,决定撤销与乾坤公司签订的《国有土地使用权出让合同》。2005年6月7日,原青岛市崂山区国土资源局通过特快专递将上述决定送达乾坤公司。

乾坤公司以崂山国土资源分局单方解除合同导致其未能受让合同项下土地为由,提起诉讼,请求判令崂山国土资源分局履行合同,向乾坤公司交付合同项下的全部土地,并赔偿其经济损失。崂山国土资源分局辩称,乾坤公司未按期足额交付土地出让金,违约在先,崂山国土资源分局通知乾坤公司解除合同系依据法律规定,不构成违约。

一审法院认为,双方当事人签订的《国有土地使用权出让合同》中,部分农用地转为建设用地未经政府批准,该部分土地仍为农村集体土地,崂山国土资源分局对此无权处分,因此上述协议部分有效。判决:崂山国土资源分局向乾坤公司交付合同项下已经审批转为建设用地的土地;驳回乾坤公司的其他诉讼请求。

崂山国土资源分局不服一审判决,以一审判决认定事实错误、适用法律不当为由,提起上诉,请求判令驳回乾坤公司的诉讼请求。乾坤公司辩称:一审认定合同部分有效具有事实和法律依据,处理结果正确;一审认定崂山国土资源分局主张解除合同的抗辩理由不成立是正确的;崂山国土资源分局单方解除合同条件未成就,故崂山国土资源分局应当继续履行合同。

二审法院认为,涉案合同是双方当事人的真实意思表示,内容不损害国家、集体和第三人的合法权益,且已经过公证,应认定已经成立。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定:“依法成立的合同,自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定:“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”据此认定本案中未经政府批准农业用地转建设用地的部分合同无效。根据《合同法》第五十六条的规定,“合同部分无效,不影响其他部分效力的,其他部分仍然有效”。就本案情况看,认定部分合同无效,不会影响其他部分的效力。因此,应当认定合同中经过政府批准的84亩土地使用权出让有效,未经政府批准的131亩土地使用权出让无效,其他合同条款仍然有效。根据双方当事人在土地出让合同中的约定,涉案合同经过政府批准的部分有效,未经政府批准的部分无效。对于合同的有效部分,双方当事人均有义务履行。乾坤公司未在合同约定的期限内履行合同有效部分的交纳土地出让金的义务,解除合同的条件已经成就,崂山国土资源分局解除合同的行为有效。合同解除后,崂山国土资源分局不再履行向乾坤公司出让84亩土地使用权的义务。判决:撤销一审判决,驳回乾坤公司的诉讼请求。

●相关规定

《土地管理法实施条例》19、20、23;《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》三、四;本法第44条第3款;《建设用地审查报批管理办法》;《国土资源部关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》;《国务院关于国土资源部〈报国务院批准的建设用地审查办法〉的批复》

条文注释

征收是国家在必要时候采取的一种强制手段,国家将他方所有的土地转变为国有土地,他方必须服从。由于我国的土地所有主体只有国家和集体,因此,被征收者就只能是农民集体,征收标的只能是集体所有的土地。我国规定土地不能买卖,因此征收是转变土地所有权的唯一方式。虽然征收不是民事行为,而是一种带有强制性的行政行为,但是,征收必须给予被征收者补偿。

案例38

建设土地征收须按照法定程序进行([2010]潭中行终字第11号)

2007年1月20日,湘乡市国土资源局根据湖南省人民政府作出的(2007)政国土字第228号农用地转用、土地征收审批单,批准转用、征收湘乡市东山办事处城东村、东山村、塔子村土地27.0088公顷,建设项目名称为湘乡市2006年第三批次建设用地。原告王某的房屋坐落在该征地红线范围内。2007年2月6日湘乡市人民政府发布《征收土地方案公告》。2007年3月10日被告经湘乡市人民政府批准后,发布了〔2007〕2号《征地补偿安置方案公告》。2008年9月27日被告对原告的房屋和设施进行了实地丈量、分项登记,并制作了《征地拆迁分项登记测算明细表》,按照湘潭市人民政府潭政发〔2005〕27号文件规定,经测算,原告的房屋和设施补偿金额为331996.31元,搬家费为1200元,过渡费1650元,三项合计人民币334846.31元。原告不服此补偿,被告多次与原告协商未果。湘乡市公证处于2009年5月18日根据被告的申请,对原告的房屋及设施进行了复核,并于2009年6月18日作出了(2009)湘证内字第228号公证书。2009年8月12日被告将原告的房屋和设施补偿费、搬家费、过渡费合计334846.31元,以原告的名义存入湘乡市农村信用合作联社东山信用社。2009年8月27日被告作出湘国土资法规字〔2009〕05号限期腾地通知:根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《湖南省实施办法》第四十四条的规定,限原告在收到本通知之日起7日内将房屋拆迁完毕并腾出土地。逾期未全部拆迁,被告将依法申请人民法院强制执行。并告知了申请行政复议权和起诉权。原告不服,于2009年10月8日向湘乡市人民政府申请行政复议,湘乡市人民政府于2009年11月24日作出湘政复决字(2009)第07号行政复议决定书,维持被告作出的限期腾地通知。原告遂于2009年12月16日向原审法院起诉。原审法院在审理过程中,召集原告、被告双方就征地拆迁安置补偿费进行协调,未果。

一审法院认为,被告建设用地通过了湖南省人民政府审批,湘乡市人民政府发布了《征收土地方案公告》;被告经批准又依法发布了《征地补偿安置方案公告》;对申请人的房屋及设施进行了实地丈量登记,依照湘潭市人民政府潭政发〔2005〕27号文件对原告房屋和设施补偿金、搬家费、过渡费进行了测算;被告又多次与原告协商拆迁安置补偿事宜,申请公证机关对原告房屋及设施进行证据保全;又将拆迁补偿安置费以原告的名义存入了湘乡市农村信用合作联社东山信用社,并告知了原告。原告拒不接受,拒不腾地。被告作出的限期腾地通知,证据确凿,适用法律法规正确,符合法定程序,依法应予维持。

二审法院维持原判。

●相关规定

《土地管理法实施条例》20~22;《建设用地审查报批管理办法》5~7、9、11~20

案例39

征地程序有瑕疵,若未侵犯当事人的合法权益,则不影响征地行为的合法性([2012]琼行终字第102号)

2002年,三亚市崖城镇长山村委会第九小组(以下简称长山九组)村民陈某将其一家承包的位于三亚市崖城镇梅山西线高速公路310公里处道路南侧的东边坡老黄园2.2亩土地发包给罗某,双方约定承包期限从2002年8月8日至2026年8月8日,租金按每亩每年人民币200元计。2005年9月20日,三亚市政府给陈某一家颁发了三亚市(县)农地承包权(崖城镇)第2010450号《农村土地承包经营权证》,载明陈某一家承包了包括现争议的东边园园地在内的14.2亩土地。

三亚市政府于2005年作出《三亚市人民政府办公室关于崖城镇梅山西线高速公路310公里处服务区用地征收调查工作的通知》后,三亚市国土局与长山村委会签订了《征用土地补偿协议》。2006年10月12日,经海南省政府同意,海南省国土厅向三亚市政府作出《海南省国土环境资源厅关于西线高速公路310公里处服务区用地手续的复函》,同意三亚市政府征收西线公路310公里处道路南、北侧的崖城镇长山、三更村委会的1.7169公顷集体土地,并将上述土地采取挂牌方式出让作为服务区建设用地。2007年2月5日,中石化海南分公司将土地补偿费、安置补助费共计180310元支付给了长山村委会,地上附着物及青苗补偿费155384元支付给了罗某。陈某不服,以三亚市政府违法征收集体土地,侵犯了其土地承包经营权为由提起本案诉讼。

一审法院认为,三亚市政府的征地行为已完成。虽然三亚市政府在征地过程中未依法在被征收土地所在地的村、组内公告征地补偿、安置方案及未依照法律规定的顺序实施征地程序,征地程序确有瑕疵,但三亚市政府已根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定,将相关的补偿费支付给被征地单位长山村委会及地上附着物的所有权人罗某,并未因程序上的瑕疵而导致相关权利人的合法权益受到侵犯,故上述征地程序存有的瑕疵并不影响征地行为的合法性。驳回陈某的诉讼请求。

陈某不服提起上诉,二审法院维持了一审判决。

●相关规定

《土地管理法实施条例》第25条;《建设用地审查报批管理办法》12、14~17、19

条文注释

按照征收土地的原用途予以补偿是征地补偿的一个原则。即土地原用途不同,补偿费支付标准也就不同。其中,耕地的原经济价值最高,补偿标准也就最高。其他土地,包括荒山、荒地,有收益的,可以参照耕地补偿标准进行补偿。若土地不产生收益的,则不进行补偿。

案例40

违约金约定过高,法院可予以调整(最高人民法院[2003]民一终字第40号)

管委会(西安高新技术产业开发区东区管理委员会)、碑林科技园(西安高新技术产业开发区碑林科技产业园)与村委会(西安市碑林区北沙坡村村民委员会)签订《征地协议》,约定若碑林科技园不按规定期限向村委会付款,每逾期一天,向村委会交纳合同所规定欠款额的千分之二违约金。村委会应做好村民工作,不能影响碑林科技园正常施工和工作,若发生村民闹事或阻挡施工等现象,每发生一天,碑林科技园扣除合同所规定欠村委会款额的千分之二违约金。协议签订后,碑林科技园未按照协议约定履行合同义务,并认为违约金过分高于村委会的实际损失。村委会遂提起诉讼,请求确认《征地协议》有效,碑林科技园、管委会支付逾期付款违约金及利息并赔偿损失。碑林科技园辩称,其实际付款比应付款多,不应承担再付违约金的责任。

一审法院认为,该《征地协议》除第三条约定违反法律规定,损害国家利益应属无效,既计算利息又计算违约金属重复计算以及违约金计算标准过高应予变更或核减外,其他条款系双方当事人平等协商,并不违反国家法律和行政法规强制性规定,应确认有效。判决:村委会与碑林科技园签订的《征地协议》,除约定违约金标准过高应予核减外,其余协议内容合法有效;碑林科技园支付村委会逾期付款违约金,逾期加倍支付迟延履行期间的债务利息;驳回村委会其他诉讼请求。

村委会和碑林科技园均不服一审判决,提起上诉。

二审法院认为,双方在合同中约定逾期付款支付利息的同时约定承担违约责任,不违反法律的强制性规定。在当事人对违约金有约定的情况下,一般应当适用约定违约金,但在当事人提出约定违约金过分高于造成的损失时,人民法院依法有权参照一定的计算标准予以适当调整,不是直接适用法定违约金;如何确定过分高于损失的标准,根据《合同法》第一百一十四条的规定精神,应以约定的违约金数额是否过分高于违约行为所造成的损失为标准。本案中,碑林科技园以双方在合同中约定违约金数额过分高于北沙坡村委会逾期收到征地款所造成的利息损失为由,请求予以调整,符合《合同法》规定的条件。欠款或逾期付款造成接受款项一方的损失体现为利息的期待利益的丧失。本案中,碑林科技园没有按照《征地协议》约定的付款期限付清征地款,一审法院在认定其存在逾期付款行为需承担违约责任的基础上,基于碑林科技园的请求,针对双方在合同中约定的违约金标准过分高于逾期付款利息损失的实际情况,判令碑林科技园按照中国人民银行公布的同期逾期付款利息标准,向北沙坡村委会支付123.1311万元违约金,是根据当事人请求依法对约定违约金过分高于造成的损失进行调整的行为。判决:驳回上诉,维持原判。

●相关规定

《土地管理法实施条例》25、26;《建设用地审查报批管理办法》第19条;《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》五;本法第47条第2款;《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》

第四十八条 【征地补偿安置方案公告】征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

案例41

郝某只等15人诉屯留县人民政府不履行征地方案公告和征地补偿、安置方案公告法定职责案(最高人民法院公布保障民生第二批典型案例)

原告郝某只等15人和第三人高某喜等6人均系屯留县李高乡王公庄村(下称王公庄村)村民,1991年郝某明、高某喜等人与王公庄村签订了土地承包合同,承包了村里的果园地,承包期限为1993年至1999年。承包期满后,合同变为一年一签,直至2003年。2003年10月,郝某只、高某喜等人承包的果园地被长治市德凯亚飞汽车连锁销售有限公司(下称德凯公司)占用。2004年11月24日,屯留县人民政府向山西省人民政府和长治市人民政府报送了《关于长治市德凯亚飞汽车连锁销售有限公司清真肉业深加工改扩建项目建设用地的请示》,申请征用王公庄村土地6.7293公顷,其中耕地0.57公顷、园地6.1593公顷。郝某只、高某喜等人承包的果园地在该请示拟征用的范围内。2005年12月14日,屯留县人民政府与王公庄村签订了《土地补偿协议》,约定屯留县人民政府使用王公庄村土地100亩,补偿费分年度支付,每年支付50000元(每亩500元)。2006年8月4日,山西省人民政府以晋政地字〔2006〕285号文批复同意屯留县人民政府征用上述土地,并由屯留县人民政府负责所转用面积的耕地补充、批后实施及公告等工作。从2004年开始,屯留县人民政府每年通过王公庄村支付郝某只、高某喜等人租地费每亩500元,直至2008年。2009年,因郝某明、高某喜等人提起本案诉讼,王公庄村未将租地费给付各承包户。

2007年6月,屯留县国土资源局将征用的6.7293公顷土地出让给德凯公司,用于清真肉业深加工改扩建项目。同年8月27日,屯留县国土资源局对该块土地初始登记的审核情况进行公告。郝某只、高某喜等人称,直至此时方得知所承包土地已被征用并出让给德凯公司,而屯留县政府自始没有告知其征用土地的事实,更没有依法履行征地方案和征地补偿、安置方案公告的法定职责,而是一直以租地费的形式给予其补偿。故提起诉讼,要求屯留县人民政府依法履行公告职责,并依法一次性支付征地补偿款。

长治市中级人民法院一审认为,2005年12月14日,屯留县人民政府与王公庄村签订了土地补偿协议,约定每年给付王公庄村土地补偿款,郝某只、高某喜等人均已从村委领取了补偿款,应视为其对土地补偿、安置方案已认可,再公告征地补偿、安置方案已无实际意义,故郝某只等人要求屯留县人民政府履行征地补偿、安置方案公告职责的诉讼请求应予驳回。2006年8月,经山西省人民政府同意,该宗土地被转为建设用地,郝某只、高某喜等人早已知道土地被征用,且被德凯公司使用,屯留县人民政府公布征地方案已无实际意义,故郝某只等人要求屯留县人民政府履行征地方案公告职责的诉讼请求也应予以驳回。故依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[4]第五十六条第(四)项之规定:判决驳回原告郝某只等15人的诉讼请求。

山西省高级人民法院二审认为,根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定,国家征收土地,应当依照法定程序履行征地方案和征地补偿、安置方案公告职责。国土资源部《征用土地公告办法》对公告事项作了详细规定,第四条规定:“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告,该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”第七条规定:“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案,在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”第十四条第一款规定:“未依法进行征用土地公告的,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告,有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告,有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”[5]本案中,山西省人民政府于2006年8月4日批准讼争土地转为建设用地并办理征收手续,并确定屯留县人民政府负责批后实施及公告工作。屯留县人民政府在接到山西省人民政府的征地批文后,组织实施了征地工作及出让工作,但没有依法履行公告职责和办理补偿、安置手续。屯留县人民政府从2004年起支付给上诉人郝某只等人的土地租赁费,不能等同于征收土地的补偿、安置费。上诉人郝某只等15人作为被征地农村村民有权要求屯留县人民政府履行征地方案和征地补偿、安置方案公告职责,并依法支付征地补偿、安置费。原判关于征地行为已经完成且郝某只等人领取了土地租赁费视为对补偿、安置方案已认可,屯留县人民政府履行征地公告职责已经没有实际意义的观点,不能成立。综上,原审判决理由和结果不当,本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定,判决如下:一、撤销长治市中级人民法院于2009年12月9日作出的(2009)长行初字第007号行政判决;二、屯留县人民政府依法履行征地方案和征地补偿、安置方案公告职责。

●相关规定

《土地管理法实施条例》第25条;《建设用地审查报批管理办法》第19条;《征收土地公告办法》

条文注释

土地补偿费归农村集体经济组织所有,用于集体生产的发展和失地农民的安置;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

案例42

土地补偿费归农村集体经济组织集体所有,并由其自定分配方案,但不得侵犯成员的合法权益([2012]长中民未终字第1799号)

彭某(女)自幼在冲头组生活长大,1993年10月15日与浏阳市水务局洞阳水库职工蒋某结婚。1994年9月4日彭某夫妇生育女孩蒋某某,蒋某某的户口随母亲彭某落在冲头组上。婚后彭某仍承包了冲头组7.2分责任田,并缴纳了相关税费。2011年10月冲头组上因部分山林地被征收,人均分得土地补偿款22500元。冲头组提出该组于2011年11月18日通过召开全体户主会议,并作出了《冲头组征地补偿条约》,该条约决定“女孩出嫁寄存户不能分配”,故冲头组以彭某属“外嫁女”以及未承包山林地为由拒绝分配蒋某某及彭某的土地补偿款。蒋某某、彭某遂向原审法院提起诉讼,要求分配土地补偿款。

一审法院认为,彭某自幼在冲头组生活,结婚后户口未迁出,虽婚后未在冲头组生活,但一直承包了冲头组的责任田,并缴纳了相关税费。说明彭某仍以承包责任田予以生存,故其仍是冲头组的集体经济组织成员。蒋某某随母落户在被告处,其同样具有冲头组集体经济组织成员资格。虽然蒋某某、彭某未承包山林地,但该条约中已明确以现有户口簿上人口为准,亦未标明没有承包山林地的村民就不能享有分配权,故蒋某某、彭某要求冲头组支付2011年征用土地获得的相关款项的分配款的诉讼请求,予以支持。判决:冲头村民小组于判决生效后10日内支付彭某、蒋某某征地分配款45000元。

二审法院维持了一审判决。

案例43

征地补偿应当根据有无地上附着物和青苗区分补偿标准([2012]天民二终字第00043号)

2004年4月1日,赵某与陈某签订《租地合同》。合同约定,陈某将其位于花南村上河边的土地1.6亩租给赵某使用,期限10年(自2004年4月1日至2014年4月1日),租金为每亩每年180元。还约定,如国家征收土地,地内作物、房子等补偿款全归赵某所有。合同签订后,赵某开始在租赁的土地上种植经济果树,双方均如约履行合同。合同履行至2010年,因花南村的土地被征收,赵某租赁的土地也在征收范围,赵某种植的农作物在土地征收后已被清理铲除。在陈某领取该幅土地征收补偿款后,双方就赵某在租赁土地上种植的农作物补偿产生分歧,遂诉至法院。

另查明,在2009年至2011年的土地征收过程中,第三人花南村委会对被征收的河川地,不论是否有经济果树等地上附着物,均按每亩62000元的统一价格给予承包地户主补偿。第三人对由村委会出租的本村机动地,有经济果树等附着物的,曾以每亩最高12600元的标准对承租人进行了补偿。

一审法院认为,《租地合同》合法有效,赵某对其地上附着物要求补偿合法有据。花南村委会按统一价格发放征地补偿款,对有无地上附着物和青苗不做区分,应当视为没有对地上附着物和青苗进行补偿,故对陈某未获得地上附着物补偿费的辩解意见,予以支持,故应当由第三人花南村委会承担对赵某的地上附着物进行补偿的责任。

二审法院支持一审法院的观点。

●相关规定

《土地管理法实施条例》第26条

第五十条 【农村剩余劳动力的安置】地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业。

●相关规定

《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》

第五十一条 【大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置】大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法,由国务院另行规定。

条文注释

大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作,既要维护移民合法权益,又要保障工程建设的顺利进行。

●相关规定

《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》;《长江三峡工程建设移民条例》;《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》

第五十二条 【建设项目可行性研究审查】建设项目可行性研究论证时,土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准,对建设用地有关事项进行审查,并提出意见。

●相关规定

《土地管理法实施条例》22、23;《建设用地审查报批管理办法》第4条;《建设项目用地预审管理办法》

第五十三条 【建设用地的审批】经批准的建设项目需要使用国有建设用地的,建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件,向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请,经土地行政主管部门审查,报本级人民政府批准。

●相关规定

《土地管理法实施条例》20~24

条文注释

国有土地有偿使用,是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人使用,而土地使用者一次或分年度向国家缴纳土地有偿使用费的行为。土地使用期届满,土地使用者如果仍需继续使用可以依法重新申请,批准后重新签订土地使用合同。否则土地无偿收回。在土地使用期限内国家一般不得收回,如因公共目的确需收回,应当按使用的年限及土地使用者开发投资情况予以补偿。

案例44

杨福某与徐某甲等房屋买卖合同纠纷上诉案([2014]成民终字第3560号)

徐某甲、徐某乙系兄妹关系,徐某甲、严兴某系夫妻关系,徐某乙、刘远某系夫妻关系。2010年1月12日,杨福某将其位于邛崃市临邛镇文南路504号至512号门市共9间及住房以92万元的价格转让给徐某甲、刘远某、徐某乙、严兴某。徐某甲代表4人与杨福某签订《售房合同》,并于次日向杨福某付清了全部售房款,杨福某收到购房款后向徐某甲、徐某乙出具了《售房收据》,并向徐某甲、刘远某、徐某乙、严兴某交付了上述房屋的相关资料。2010年1月25日,杨福某协助徐某甲、刘远某、徐某乙、严兴某办理了上述房屋的《房屋所有权证》变更登记手续,将上述房屋变更登记为徐某甲、刘远某、徐某乙、严兴某按份共有。之后,徐某甲、刘远某、徐某乙、严兴某入住、使用上述房屋。双方当事人在买卖该房屋时,该房屋占用范围内的土地使用权系以划拨方式取得,在转让房地产时,未按规定报经人民政府土地管理部门审批。

一审法院审理认为,双方当事人在本案中争议的主要焦点是合同的效力问题。即徐某甲代表四被上诉人与杨福某签订的《售房合同》是否有效。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条“房地产转让、抵押时,房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”的规定,房屋买卖须遵守房地一体的原则,不能将房屋及其占用范围内的土地进行分割交易,而涉及以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产时,该法第四十条第一款规定须报经有批准权的人民政府审批。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》也作出了类似的细化规定。法律、行政法规规定应当办理批准手续的,应依照其规定,否则合同不生效。但徐某甲代表四被上诉人与杨福某签订的房屋买卖合同未生效并不意味着该房屋买卖合同无效,未生效但依法成立的合同对当事人仍然具有约束力,故《售房合同》是双方当事人的真实意思表示,其内容并不违反法律规定,属合法、有效的合同。虽然《售房合同》因为合同生效要件欠缺暂不生效,但双方依照规定办理批准手续后,按照房屋买卖的性质和目的,并按照买卖房屋变更登记的程序规定,杨福某有义务协助四被上诉人办理房地一体的变更登记,故对四被上诉人的诉讼请求,原审法院予以支持。据此,原审法院依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条、第四十条第一款,《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》第四十五条第一款和《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条之规定,判决:1.徐某甲与杨福某签订的《售房合同》合法有效;2.杨福某于判决生效之日后五日内按照人民政府土地部门的规定,协助徐某甲、刘远某、徐某乙、严兴某办理位于邛崃市临邛镇文南路504号至512号房屋占用范围内划拨土地使用权转让批准手续及变更登记手续。案件受理费50元,由双方当事人各负担25元。

二审法院认为,本案的主要争议焦点是双方当事人所签订的《售房合同》是否有效的问题。

首先,依照《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定:“设立建设用地使用权,可以采取出让或者划拨等方式”的规定可知,目前我国的“建设用地使用权”的取得方式主要有两种:一种是以“土地使用权划拨”的方式取得的,另一种是以“土地使用权出让”的方式取得的。本案所涉房屋所使用的土地为“划拨方式”取得的土地。《中华人民共和国物权法》第一百四十三条规定:“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押,但法律另有规定的除外,”《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定:“以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产时,应当按照国务院规定,报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的,应当由受让方办理土地使用权出让手续,并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金,”同时该法第六十一条第三款规定:“以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产时,应当按照国务院规定,报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的,应当由受让方办理土地使用权出让手续,并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”依据上述法律规定可知,我国法律并不禁止将以“划拨方式”取得的土地使用权予以转让,只要当事人履行了相关的法定手续,仍然可以将其转让。本案中,双方当事人已经在合同中明确约定了产权变更以及相关税费包括土地出让金的缴纳事宜,房屋已经交付及房屋产权证已过户至四被上诉人名下4年有余。四川省邛崃市国土资源管理局亦同意补办土地转让的出让手续,故杨福某以案涉土地是划拨取得不能转让为由,主张《售房合同》无效的理由不能成立。

案涉《售房合同》是双方当事人的真实意思表示,合法有效,双方均应按约履行义务,享受权利。四被上诉人已经按约支付了合同对价,杨福某则应按约履行转移案涉房屋土地使用权至四被上诉人名下的义务。

综上,杨福某的上诉请求及理由不能成立,法院不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。

●相关规定

《物权法》119、137、138;《土地管理法实施条例》第29条;《建设用地审查报批管理办法》第21条;《协议出让国有土地使用权规定》;《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》;《划拨土地使用权管理暂行办法》;《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》;《国土资源部、监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》;《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》

条文注释

土地有偿使用费,是指国有土地使用中政府取得的地价部分,即国有土地出让金中扣除征地补偿、城市建设配套费的部分,国有土地租赁中的租金和国有土地作价入股的股金。

采用出让方式的,应当在签订土地使用权出让合同后60日内支付全部国有土地使用权出让金及其他费用;采用国有土地租赁方式的,应当按照租赁合同约定的金额、期限、方式,一次性或按年度支付国有土地有偿使用费和其他费用;采用国有土地入股的,应当先办理国有土地股权持有的有关手续,签订合同或章程。

案例45

土地使用权人依法缴纳土地有偿使用费用后不按审批用途使用土地,被责令交还土地([2005]东行终字第6号)

原告东营市某商贸有限责任公司诉称,2002年3月29日,原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》,约定被告将10947.4平方米的土地出让给原告,用途为商业用地,出让期限为40年,用于八分场商业街改造,原告交纳出让金 3481820.57元。后该合同被东营市人民政府批准。2004年5月27日,被告作出《关于交还土地的决定》,责令原告交还未按照批准用途使用的国有土地7617.2平方米。原告诉称,被告迟迟不办理7617.2平方米土地的土地使用权登记,也未向原告颁发《国有土地使用证》,原告长期不按用途开发该7617.2平方米土地是被告不登记发证造成的,请求法院撤销被告作出的责令原告交还土地的决定。被告东营市国土资源局辩称,原告受让的10947.4平方米土地中,有7617.2平方米土地一直未按批准的“八分场商业街改造”用途开发使用。被告依法作出了责令原告交还土地的决定,被告请求法院维持其决定。

一审法院认为,被告作为土地行政主管机关,有权对本行政区域内的土地进行管理和监督。法律规定,以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。原告与被告签订了出让合同,并且原告已经交纳了土地出让金,其已经可以使用该宗土地。出让合同亦得到了东营市人民政府的批准,原告持有了市政府的该批准文件,即可办理房屋拆迁以及开工的有关事项。原告认为被告未给涉案土地登记、发证因而原告无法对涉案土地动工建设的主张,没有法律依据,法院不予支持。原告与被告在出让合同中约定了该宗土地的用途是八分场商业街改造,原告即应按照合同约定的用途进行建设,其未进行建设属于未按批准用途使用土地的行为。被告作出的《关于交还土地的决定》认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,法院判决予以维持。

原告不服提起上诉,二审维持原判。

以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。本案原告向被告缴纳土地使用权出让金后,应当按照经过审批的用途,如期使用受让土地,其未按期开工使土地闲置的行为违法。

相关案例索引

浙江恒兴房地产有限公司与衢州市国土资源局拍卖出让国有土地使用权纠纷上诉案(最高人民法院[2005]民一终字第83号)

本案要点:

(1)土地使用权出让合同的成立,应以签订了书面的出让合同为条件。若当事人未签订书面的土地出让合同时,出让合同未成立,双方仍处于缔约阶段。

(2)土地出让方对土地的信息未尽足够的审查注意及告知义务,而土地的受让方对地块的设计不符合规划要求的,双方的过失都是导致合同无法成立的因素,应由双方分担缔约过程中的损失。

2002年10月30日,国土局与浙江东方泰拍卖有限公司衢州分公司(以下简称拍卖公司)签订《拍卖合同》约定,国土局委托拍卖公司拍卖浙江省衢州市县西街东侧片和西侧片区国有土地使用权。《拍卖合同》还载明了拍卖会日期、国土局应支付的佣金等事宜。次日,国土局发布的《拍卖公告》载明:定于2002年11月20日上午九时在市中行十二楼会议室公开拍卖衢州市老城区商业最繁华地段县西街东、西两侧两个片区的国有土地使用权。西街东侧出让面积30482平方米,用地性质以商业用地为主兼容住宅、办公、宾馆等。土地用途为商业、住宅用地;出让年限为,商业用地40年, 住宅用地70年。拍卖标的咨询展示为自公告之日起至2002年11月18日,竞买人可到国土局咨询,并可到现场踏勘。该地块为1000万元保证金,竞买成功,保证金抵作地价款。《拍卖公告》还载明了该地块竞买对象、容积率等事宜。国土局发布的《拍卖文件》还包括《拍卖规定》《国有土地使用权出让合同》(以下简称《出让合同》)、《规划管理要求》《拍卖地块建设管理要求》及《拍卖须知》等共12项文件。

《拍卖规定》规定,本次拍卖会提供的资料,仅供竞买人参考,竞买人应认真咨询了解标的现状。竞买成功后,不能以未咨询或对标的不了解提出异议或反悔;拍卖成交后,买受人当场与国土局签订《出让合同》。《出让合同》签订之日起30日内缴纳土地出让金总额的50%,余款2003年2月21日前付清。2003年2月22日后未缴纳全部价款的,应支付成交价1%的违约金。同年3月6日仍未缴纳全部价款的,出让方可单方解除合同,竞买保证金不予退还,并追究买受人的法律责任;竞买人须严格按规划平面布置方案和《出让合同》规定的条件开发;根据衢政发(1999)57号文件,凭《拍卖成交确认合同》(以下简称《确认合同》)、《出让合同》等资料向有关部门申办立项、规划选址意见书等手续。《规划管理要求》载明:出让土地性质为“商业用地”。浙江省衢州市规划局(以下简称规划局)2002年10月30日的正式文件上为“商住用地”。《拍卖须知》载明:竞买人参拍前必须严肃、认真、仔细地审看拍品,一旦参加竞买即表明本人已了解拍品情况,愿意承担法律责任,竞买落槌后不得反悔;买受人须当场签署《确认合同》和有关文件等。买受人付清全部成交款及拍卖佣金并确认已转入指定账户,方能办理拍卖标的交付手续,逾期不付清成交款及拍卖佣金,本公司视作违约,没收保证金,并承担违约责任或将标的再行拍卖。若再行拍卖,原买受人应付第一次拍卖本人及委托人应付的佣金,再行拍卖价款低于原价款的,原买受人应补足差额。

2002年11月18日,恒兴公司前身金华恒兴房地产有限公司交纳了1000万元保证金,申请成为该地块的竞买人。同年11月20日上午拍卖会举行。该地块由恒兴公司以2.53亿元最高应价成交。恒兴公司在《拍卖会成交记录表》上签字并与拍卖公司签订《确认合同》。《确认合同》载明:西街东侧片区地块30482平方米,成交价2.53亿元:(买受人)恒兴公司应向拍卖人支付拍卖标的成交价款2.53亿元,同时支付成交款0.5‰佣金12.65万元;(买受人)恒兴公司须在2002年11月27日前向拍卖人全部支付拍卖标的物的佣金。拍卖成交后拍卖标的需依法办理证照变更、产权过户手续的,买受人、委托人须在拍卖成交款和佣金交清后的90日内到法定部门办理过户手续。拍卖人、买受人及委托人应严格按《特别规定》和《中华人民共和国拍卖法》(以下简称拍卖法)的有关规定,享有或承担各自的权利义务,如有违反应负法律责任。衢州华夏公证处(以下简称公证处)对此次拍卖活动进行了现场监督,公证此次拍卖结果真实有效。之后,恒兴公司未与国土局签订《出让合同》。

2002年12月24日,国土局向恒兴公司发出《违约通知书》,要求恒兴公司与其签订《出让合同》并缴纳出让金。2003年2月25日,国土局再次向恒兴公司发出《违约通知书》称:按规定必须在2003年2月21日前交清出让金,至今日尚未缴纳,恒兴公司的行为视作违约,交纳的保证金1000万元予以没收;恒兴公司必须在2003年3月6日前交清出让金;否则,依法将该地块重新公告拍卖。同年3月5日,恒兴公司回复国土局:《拍卖公告》与《规划管理要求》相矛盾,不解决无法开发,且该公司董事会难以就支付出让金达成共识;该公司的两个规划设计方案是符合关于“建筑风格及色彩必须与历史保护街区建筑风格相协调”的规划管理要求的;建议专家论证或征求市民意见。

2003年3月4日,恒兴公司向浙江省衢州市人民政府(以下简称市政府)递交了《关于要求迅速解决皇家商都开发建设问题的报告》,要求尽快通过规划方案,协调解决开发所需的施工现场等问题。同年3月20日,市政府回复恒兴公司:“据国土局报告,经多次书面和口头通知你公司未缴纳出让金,已违反《拍卖规定》第8条和《拍卖须知》。你公司应于3月31日前交清出让金;该地块建设项目须在2004年底前完成,天宁寺广场、无名巷配套建设可由你公司按市规划局设计要求建设并和项目同期完成后,市政府将给予1000万元奖励;请你公司根据2003年1月28日市规划局对你公司提出的审查意见抓紧修改完善。市规划局将在收到修正方案7个工作日内答复。如仍不能按期如数缴纳出让金,国土局和拍卖人将依法追究你公司违规责任。”之后,拍卖公司通过公证处于同年4月28日向恒兴公司送达《催告书》:“时至今日,你公司未依约定期限交付拍卖价款,已构成根本违约,必将承担不利的法律后果;鉴于市政府在给你公司的复函作出了有关政策优惠的表示,经委托人同意,限你公司接到本通知书之日起五个工作日内将欠交的价款交付委托人。否则,我公司将根据《拍卖法》规定将标的物再次拍卖;再次拍卖后,我公司仍保留追究你公司法律责任的权利。”

2003年1月28日,规划局收到恒兴公司报送的皇家商都规划建筑设计初步方案后,召集规划和建筑技术人员进行会审,作出了《关于衢州市皇家商都规划方案初步会审意见的函》,认为两个方案文本部分经济指标缺项,平面总图尺寸不齐,无法核定相关的经济指标以及房屋之间的日照间距要求,需补齐。同年3月31日,规划局对恒兴公司再次报送的皇家商都规划建筑设计方案提出意见,认为前次提出的超规划经济技术指标在本次方案中没多大变化,特别是地上建筑面积67636平方米,超规定7036平方米;建筑占地面积18290平方米,超规定达490平方米,需按规定调整,要求恒兴公司收到该审查意见后及时修改。同年4月1日,规划局、衢州市规划设计院、恒兴公司、东南大学建筑系与中国美院风景建筑设计研究院等召开皇家商都规划建筑设计方案审查会。形成的《会议纪要》为:开发商报送的规划建筑设计方案确实不能满足规划要求,必须修改。

2003年6月9日,国土局发布(2003)04号国有土地使用权拍卖公告出让该争议地块使用权。同年6月27日,1—5号地块拍卖成交,国土局分别和衢州市宏基房地产开发有限公司等签订《拍卖成交确认书》和《出让合同》。上述拍卖地块面积和成交价格分别为:1号地块11804平方米,10000万元;2、3号地块4936平方米,4230万元;4号地块4838平方米,3600万元;5号地块6750平方米,4200万元,总成交价22030万元。

2004年6月26日,恒兴公司致函国土局称,双方土地使用权关系已成立。因《拍卖文件》与规划文件对用地性质规定不一,致使《出让合同》不能签订;国土局函告1000万元保证金已转为出让金,又予以没收,没有依据;国土局未征得其同意,将其竞得地块拍卖,应承担违约和赔偿责任。此后,双方因订立《出让合同》及缴纳土地出让金等事宜协商未果发生争议。

一审法院认为,恒兴公司签订《确认合同》后,未按《拍卖文件》规定及《确认合同》约定支付拍卖款,在国土局两次发出《违约通知书》后仍不履行付款义务,其行为已构成违约,依法应承担违约责任。国土局提出不予退还恒兴公司交纳的1000万元的抗辩理由,合法有据。恒兴公司主张国土局返还1000万元的请求,不予支持。基于恒兴公司的违约事实,其请求国土局赔偿损失和合同利益损失,缺乏事实和法律依据。国土局虽提出3项反诉请求,但第1项不能构成独立的诉讼请求,第2项属于对恒兴公司本诉主张的反驳,亦不构成反诉请求。国土局反诉恒兴公司赔偿损失,因缺乏事实根据,不予支持。据此判决:(一)驳回恒兴公司的诉讼请求;(二)驳回国土局的反诉请求。本诉案件受理费268164元,由恒兴公司负担;反诉案件受理费104833元,由国土局负担。

最高人民法院根据当事人的上诉请求及各自答辩,对当事人争议的焦点分析认定如下:

(一)关于双方当事人的争议为何种法律关系性质的问题

恒兴公司认为,双方争议为国有土地使用权出让合同的法律关系,国土局则认为,双方争议为拍卖出让国有土地使用权的法律关系。

二审法院认为,恒兴公司与国土局之间国有土地使用权《出让合同》是否成立,是确认双方的争议为何种法律关系性质的前提和基础。对这一问题的判定,应当结合国土局拍卖出让争议地块的具体情形及法律规定《出让合同》成立的要件进行确定。本案恒兴公司于2002年11月20日以2.53亿元报价在《拍卖会成交记录表上》签字,并与拍卖公司签订《确认合同》,双方对此事实无异议,表明该地块拍卖程序已完结,恒兴公司接受了《确认合同》的各项约定。但恒兴公司未依《拍卖规定》当场与国土局签订《出让合同》。此后,尽管国土局向恒兴公司发出《违约通知书》,要求恒兴公司缴纳出让金并签订《出让合同》,恒兴公司仍未承诺,从而使双方正在进行的《出让合同》缔约行为因恒兴公司不予签订的事实原因而中断。房地产管理法第14条规定,土地使用权出让,应当签订书面合同。即,《出让合同》属于合同法第10条规定的“法律、行政法规规定采用书面形式的,应当采用书面形式”的合同。据此,双方没有依上述法律规定签订《出让合同》,其行为仍停留于缔结《出让合同》的要约阶段,《出让合同》未成立,双方的争议实质为国有土地使用权出让的法律关系。一审判决认定双方国有土地使用权出让的法律关系已经成立,与事实不符,应予纠正。

(二)关于恒兴公司主张未签订《出让合同》的理由是否成立的问题

恒兴公司认为,国土局未能提供政府对该出让地块的合法性批准文件,《拍卖公告》与规划局关于《规划管理要求》对拍卖地块性质和规划口径不一致以及《出让合同》条款存在的重大缺陷,是导致其不能签订《出让合同》的关键。国土局认为,该局对争议地块土地使用权出让的拍卖程序与结果真实合法。《拍卖公告》与转引的《规划管理要求》对该地块土地用途描述不一致,不能成为恒兴公司不予签订《出让合同》的理由。

二审法院认为,恒兴公司上述主张能否成立,应当从国土局编制的《拍卖文件》是否符合相关法律规定及恒兴公司在订立《出让合同》过程中是否存在缔约过失两个方面认定。

1.关于国土局编制的《拍卖文件》是否符合相关法律规定的问题。依据土地管理法及房地产管理法的相关规定,土地管理部门按照国家法律授权和有批准权的人民政府批准授权,代表国家出让国有土地使用权,其性质属于平等主体之间的民事法律关系。因此,《出让合同》的内容,必须是双方当事人平等自愿协商一致的真实意思表示,任何一方不能将自己的意志强加给另一方。同时,土地管理部门还负有客观、准确履行告知受让者土地现状、土地性质的法定义务,以保障出让地块的交易安全。

本案查明的事实是,国土局编制的《出让合同》作为《拍卖文件》的组成部分,其中载明的“2003年2月21日前交付土地、2003年2月21日前缴纳全部土地出让金、2003年2月21前动工建设”等条款,非国土局与恒兴公司平等协商一致的结果。国土局发布的《拍卖公告》及刊登在《浙江日报》《衢州日报》的《土地使用权公告》“商业、住宅用地”与《规划管理要求》“商业用地”及规划局文件“商住用地”对涉案土地用途的表述存在差异,国土局对此认可。此外,《出让合同》第10条“待项目竣工验收后一个月内,乙方持《国有土地临时使用证》到甲方换发《国有土地使用证》”的约定,不仅与《出让合同》载明的“商业用地40年, 住宅用地70年”之出让使用年限不符,亦不符合土地管理法第57条第2款关于临时使用土地不得修建永久性建筑物的规定。事实足以证明,国土局对其发布的《拍卖公告》《出让合同》与《规划管理要求》文件内容,未尽足够的审查注意及告知义务,在与恒兴公司订立《出让合同》的过程中,存在缔约过失,客观上影响了恒兴公司对该地块性质、用途的判断与决策。

2.关于恒兴公司在订立《出让合同》的过程中是否存在缔约过失的问题。依据查明的案件事实,国土局为拍卖出让该地块发布的12项文件,公开了拍卖出让地块的一切前提条件与全部信息,其中《拍卖规定》《拍卖须知》特别提醒竞买人要认真咨询、了解标的现状。拍卖成交后,买受人当场与国土局签订《出让合同》,如有违约,应承担相应的违约责任。恒兴公司作为竞买人得知后,有条件决定是否参与竞买,并清楚交纳保证金及签订《确认合同》的法律后果。事实上,恒兴公司交纳了1000万元保证金,并与拍卖公司签订了《确认合同》。此后,由于恒兴公司报送的皇家商都规划建筑设计方案不能满足规划要求,规划局与规划设计院等审查形成《会议纪要》,要求恒兴公司必须修改,但恒兴公司未能修改。由此证明,恒兴公司在订立《出让合同》过程中,不仅对其参与行使竞买的权利未尽注意义务,而且该地块设计亦不符合规划要求,都是导致其不能与国土局签订《出让合同》的因素,恒兴公司存在的缔约过失应予认定。

另据2002年7月1日施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第7条规定,政府批准出让土地的文件不属于《拍卖文件》的范围。本案国土局为拍卖出让该地块发布的12项文件,足以使竞买人相信该地块已经政府批准,恒兴公司对此合法性提出质疑,没有依据。

综上,导致该地块《出让合同》不能签订,双方均有缔约过失,恒兴公司关于不予签订《出让合同》的全部责任在国土局一方的主张依据不足,不予支持。国土局以拍卖程序与拍卖结果的合法性及对该地块用途表述不一致为转引笔误作为抗辩理由,亦缺乏依据。一审判决将《拍卖公告》与转引的《规划管理要求》对该地块用途表述的不一致,认定为转引笔误,并以此免除国土局的缔约过失责任不妥。

(三)关于国土局应否返还恒兴公司1000万元款项的问题

二审法院认为,双方均认可涉案1000万元是恒兴公司依据《拍卖公告》与《拍卖规定》交纳的保证金。双方对此争议的实质是:恒兴公司签订《确认合同》后,该款项是否转为了土地出让金的性质,恒兴公司当场不签订《出让合同》,国土局不予返还的行为是否违反了法律规定,即是否具有违法性。对这一问题的判断,应当依相关法律的规定及国土局在订立《出让合同》的过程中是否存在过失进行判断。

依据土地管理法第55条及房地产管理法第7条之规定,我国实行土地出让有偿使用制度,一切土地使用者取得使用土地的前提是必须与出让人签订《出让合同》,并按照《出让合同》约定支付土地出让金。本案2002年12月24日、2003年2月25日国土局致恒兴公司的《违约通知书》中虽有“1000万元竞买保证金转为土地出让金”的表述,但因双方没有依法签订《出让合同》,恒兴公司交纳的1000万元仍为竞买保证金的性质,恒兴公司关于该笔保证金已转为出让金的主张,没有依据。

关于国土局应否返还恒兴公司1000万元保证金的问题。如前所述,双方在订立《出让合同》过程中存在缔约过失,是导致《出让合同》不能签订的根本原因。由此,国土局应对其编制的《拍卖公告》《规划管理要求》与《土地使用权公告》文件内容未尽审查注意及告知义务而承担责任,恒兴公司亦应对其行使竞买权利未尽足够的注意义务而承担责任。故对恒兴公司1000万元保证金的损失,应由双方各半分担。恒兴公司请求国土局全部返还的主张,没有依据;国土局主张不予返还的理由亦不能支持。一审判决国土局全部保证金都不予返还不妥,应予纠正。

(四)关于恒兴公司请求国土局赔偿经济损失的理由能否成立的问题

二审法院认为,依据合同法第42条之规定,对于合同缔约过程中发生的信赖利益损失,必须通过独立的赔偿请求予以主张。本案恒兴公司坚持双方国有土地使用权《出让合同》的法律关系已成立,未就国土局在订立《出让合同》过程中的缔约过失致其损失提出独立的请求。限于恒兴公司的请求及二审案件的审理范围,本院对此不予审理。故一审判决驳回恒兴公司关于国土局赔偿其经济损失的请求,适用法律并无不当,应予维持。

(五)关于国土局上诉请求恒兴公司赔偿1896.4655万元经济损失的理由能否成立的问题

二审法院认为,如同一审判决认定,国土局二次拍卖为分割拍卖,拍卖土地面积少于第一次拍卖,相关的技术指标也发生了变化,两次拍卖不具有可比性。在认定国土局订立《出让合同》过程中存在缔约过失的前提下,国土局再行主张恒兴公司赔偿其佣金损失、原拍卖准备的实际损失和利息损失,显属不妥,恒兴公司的500万元竞买保证金足以赔偿国土局为拍卖而支出的实际费用。另据《拍卖须知》第10条规定:“买受人付清全部拍卖成交款及拍卖佣金确认已转入指定账户后,方能办理拍卖标的交付手续。逾期不付清拍卖成交款及拍卖佣金,本公司视为违约,没收保证金,并承担违约责任或将拍卖标的再行拍卖。若拍卖标的再行拍卖的,原买受人应当支付第一次拍卖中本人及委托人应当支付的佣金,再行拍卖的价款低于原拍卖价款的原买受人应当补足差额。”由此说明,如买受人承担了违约责任即不应承担再行拍卖的佣金及不足原价差的责任。本案恒兴公司作为该地块竞买人,因竞买成功未当场签订《出让合同》的事由,已承担了缔约过失责任,再行承担其他违约责任,亦有失公平。故一审判决驳回国土局关于恒兴公司赔偿其经济损失1896.4655万元的请求,依据充分,应予维持。

●相关规定

《物权法》第141条;《土地管理法实施条例》29、30;《财政部、国土资源部关于调整新增建设用地土地有偿使用费征收等别的通知》

第五十六条 【土地用途的变更】建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

●相关规定

《物权法》135、140、143、144

案例46

未办理临时用地使用审批手续,所建房屋依法不受保护([2005]东行终字第39号)

原告管某诉称,其于1993年与黄河三角洲生产基地三团十三分场经过协商,十三分场同意原告使用其土地112平方米,十三分场收取土地使用费。 1999年1月23日,双方又重新签订临时占地协议。2004年8月6日,被告东营市河口区孤岛镇人民政府强行拆除了原告正在经营中的房屋,给原告造成直接经济损失40000元,被告应当予以赔偿。原告所建房屋与十三分场有土地使用协议且向后者交纳了土地使用费。原告的房屋开发经营行为发生在《城市房地产管理法》施行之前,应当依据该行为发生时的有关法律、法规处理,原告所建房屋是合法的,不是违法建筑。被告下属的村镇建设管理站在既无行政处罚权,也无行政强制执行权的情况下强行拆除原告的房屋是错误的,而且使原告遭受巨大经济损失,原告请求法院判决被告赔偿其经济损失。被告东营市河口区孤岛镇人民政府辩称,原告没有证据证明其房屋的建设时间是1993年。原告与十三分场签订的是临时用地协议,根据法律,临时用地一般不得超过两年。原告从一开始就没有办理登记审批手续,至今也没有补办和申请延期手续。因此,原告所建房屋是违法建筑,其主张赔偿于法无据,被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

一审法院认为,被告强制拆除原告房屋的行为已被人民法院作出的生效行政判决确认违法。建设项目施工需要临时使用土地的,应由县级以上人民政府土地行政主管部门批准,临时使用土地期限一般不超过两年。临时使用土地确需超过两年的,应重新办理临时用地使用审批手续。原告与黄河三角洲生产基地三团十三分场签订临时占地协议的时间是1999年1月23日,签订协议后,原告应到有权机关办理临时用地审批手续,其使用土地两年后,亦应重新办理有关用地审批手续。原告未能提交其临时使用土地已经有权机关审批的证据,应认定原告使用涉案土地的行为违法,在该土地上建设的房屋属违法建筑,故原告请求的损害赔偿非合法权益损害,不属于《国家赔偿法》规定的保护范围。对原告要求被告承担行政赔偿责任的诉讼请求,法院不予支持。法院判决驳回原告起诉。

被告不服一审意见上诉,二审期间上诉人撤回上诉。二审法院裁定各方按一审判决执行。建设项目施工需要临时使用土地的,应由县级以上人民政府土地行政主管部门批准,临时使用土地期限一般不超过两年。本案原告房屋未办理临时用地审批手续,属于违法建筑,不受法律保护。

相关案例索引

陈某乐与东营市河口区孤岛镇人民政府拆迁行政赔偿案(山东省东营市中级人民法院[2005]东行终字第38号)

本案要点:

(1)建设项目施工需要临时使用土地的,应由县级以上人民政府土地行政主管部门批准,临时使用土地期限一般不超过两年。

(2)临时使用土地未经有权机关批准的,属于违法用地行为,在该土地上建设的房屋属违法建筑,不受法律保护。

1992年陈某乐在济南军区黄河三角洲生产基地(以下简称济军生产基地)土地上建某房屋,1999年1月23日,陈某乐与济军生产基地签订临时占地协议,有偿取得270平方米的土地使用权,并取得了《中国人民解放军临时用地证》。2004年7月14日,东营市河口区孤岛镇村镇建设管理站以留置送达的方式向陈某乐送达了011号建设行政处罚决定书,责令陈某乐于15日内自行拆除房屋,逾期将强制拆除。陈某乐逾期未履行。2004年8月6日陈某乐签收了东营市河口区孤岛镇村镇建设管理站向其送达的现场处置通知书,河口区孤岛镇人民政府于当日拆除了陈某乐的房屋。

一审法院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定,建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。根据《中国人民解放军房地产管理条例》第二十九条第(三)项、第十一条、第十三条及《军用土地使用权转让管理暂行规定》(1995年5月16日发布)第十二条、第十三条、第十四条的规定,军队房地产开发经营的主要方式包括军用土地有偿转让、合作经营,但应当由军区、军兵种、国防科工委等各大单位审批,报总后勤部批准,并按照国家和军队的规定,办理房产产权和土地地籍登记、变更、移交手续。涉及地方单位的应当办理公证手续。陈某乐没有证据证明其与济军生产基地签订的临时占地协议经有权机关审批。所以陈某乐涉案房屋占用的土地属违法使用,故陈某乐在没有取得合法使用手续的土地上建设的房屋应属违法建筑。被告拆除陈某乐房屋的具体行政行为虽然违法,但由于陈某乐被拆除的房屋没有办理有关法律、法规规定的相应手续,属违法建筑,被告被诉的具体行政行为并未损害陈某乐的合法权益,陈某乐要求被告赔偿其经济损失131600元的诉讼请求,不予支持。一审法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定,判决驳回陈某乐要求河口区孤岛镇人民政府赔偿其经济损失131600元的诉讼请求。

二审法院认为,河口区人民法院(2005)河行初字第15号行政判决确认被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为违法,该判决已经发生法律效力。1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定,建设项目施工需要临时使用土地的,应由县级以上人民政府土地行政主管部门批准,临时使用土地期限一般不超过二年。《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十八条规定,临时使用土地确需超过2年的,应重新办理临时用地使用审批手续。上诉人与济军生产基地签订临时占地协议的时间是1999年1月23日,签订协议后,上诉人应到有权机关办理临时用地审批手续,上诉人使用土地二年后,亦应重新办理有关用地审批手续。上诉人未能提交其临时使用土地已经有权机关审批的证据,应认定上诉人使用涉案土地的行为违法,在该土地上建设的房屋属违法建筑,故上诉人请求的损害赔偿非合法权益损害,不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围。对上诉人要求被上诉人承担行政赔偿责任的诉讼请求,本院不予支持。原审认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。

●相关规定

《土地管理法实施条例》27、28、34、35

案例47

政府未报经原批准用地的单位批准擅自收回国有土地使用权的行为违法([2008]渝三中法行终字第31号)

原告诉称,根据城市发展规划,为了解决广大市民的出行难问题, 2003年9月,原告召集有关单位负责人,专题研究林业大道建设的有关问题,并形成了涪陵区政府办公室第162号议事纪要,决定收回被告使用的土地建设林业大道,2003年底竣工。涪陵区城镇发展有限责任公司于2004年3月,在被告所持的国有土地使用证载明的土地上动工修建林业大道,同年7月竣工验收后交付使用。2007年10月11日,涪陵区城镇发展有限责任公司与被告签订了土地补偿协议。原告认为,其为了公共利益目的作出收回土地的决定,该行为合法,请求法院确认原告收回土地的行为合法。被告涪陵区某房地产有限责任公司辩称,原告作出第162号议事纪要后未将该纪要内容通知被告,原告收回土地的行为违法。

一审法院认为,原告涪陵区政府2003年9月29日作出的议事纪要关于林业大道建设有关问题形成的决定,已由涪陵区城镇发展有限责任公司于2004年3 至7月实施完毕。该议事纪要决定已经产生了收回被告依法使用的土地建设林业大道的法律后果,具有可诉性。为公共利益需要使用土地的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。本案中,被告获得的3235.99平方米国有土地使用权,系有偿出让取得,终止日期为2052年11月28日。原告仅召集了会议,形成了第162号议事纪要,决定收回被告使用的土地修建林业大道,现在该议事纪要所作决定已经实施完毕,被告使用的土地已经被收回,并且已经建成林业大道。原告收回被告土地使用权的具体行政行为,未履行法定的审批手续,也没有依法通知作为行政行为相对人的被告,该行政行为的主体和程序上均不符合法律有关收回国有土地使用权的规定,依法应予以撤销,但该宗地已被修建成林业大道且已实际投入使用,不具有可撤销的内容,因此法院判决确认原告所作出的第162号议事纪要中所作出的行政决定违法。

原告不服提起上诉,二审法院维持原判。

因为法定原因需要收回国有土地使用权的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,方可收回国有土地使用权。本案中原告未经过法定的审批程序就擅自收回被告依法享有使用权的国有土地,该行为被法院确认违法。

案例48

国土资源局为实施城市规划进行旧城区改建,作出的收回国有土地使用权批复被确认合法([2004]佛中法行终字第100号)

原告彭某等五人诉称,被告佛山市国土资源局于1999年3月17日作出《关于收回佛山市同济路南侧地段的旧区土地,安排给佛山市东建集团公司作旧改用地的批复》。原告认为,被告佛山市国土资源局不能出具该拆迁重建的建设用地规划许可证,且其作出收回原告等人的国有土地使用权的批复中没有列明土地用途因而是违法的,请求撤销被告佛山市国土资源局作出的收地批复。被告佛山市国土资源局和被告佛山市某集团公司辩称,佛山市国土资源局所作的收地批复合法,请求法院予以维持。

法院认为,被告佛山市国土资源局作为土地管理行政部门,依法享有收回国有土地使用权的职权。为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的,有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。本案中,佛山市国土资源局根据佛山市人民政府旧城改造办公室所作的《关于同济路南侧地段改造任务的批复》,作出《关于收回佛山市同济路南侧地段的旧区土地,安排给佛山市东建集团公司作旧改用地的批复》,该收地批复符合为进行旧城区改造可以收回国有土地的法律规定,依法应予维持。原告认为该批复没有列明土地用途因而是违法的,但法律并没有规定收回国有土地使用权需要列明用途,至于该土地收回后的用途在土地出让合同和新颁发的土地使用证中才需要写明。因此,原告的主张不能成立,法院不予支持。法院判决驳回原告起诉,维持被告作出的《关于收回佛山市同济路南侧地段的旧区土地,安排给佛山市东建集团公司作旧改用地的批复》。

为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的,有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。本案被告佛山市国土资源局为了实施城市规划进行旧城区改建,收回国有土地使用权,其作出的批复行为合法。

相关案例索引

1.某房地产开发有限公司与广州市国土资源和房屋管理局作出收回国有土地使用权决定纠纷案(广东省广州市中级人民法院[2007]穗中法行终字第362号)

本案要点:

为公共利益需要使用土地的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。

2.荣某与天津市国土资源和房屋管理局等国有土地使用证纠纷案(天津市高级人民法院[2006]津高行终字第0033号)

本案要点:

为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。

3.邓某红与宿松县人民政府土地行政补偿纠纷上诉案(安徽省高级人民法院[2008]皖行终字第0039号)

本案要点:

因实施城市规划进行旧城区改建而收回国有土地使用权的,应当给予土地使用权人适当补偿。

一审根据被告的举证并经庭审质证认定,原告原使用的土地位于宿松县商务中心规划用地范围内。2003年4月29日,被告为实施城镇规划,作出松政秘〔2003〕37号批复,同意收回宿松县商务中心规划用地的国有土地使用权,注销已核发的国有土地使用证,由政府对原土地使用权人给予适当补偿。同年12月26日,被告作出政通字〔2003〕30号决定事项,确定了土地补偿标准。12月29日,被告向第三人出具委托书,称:“为节约行政成本,提高办事效率,方便结算,现委托江西省冠建房地产开发有限公司向宿松县商务中心原土地使用权人支付土地补偿款,支付标准按本政府2003年12月26日作出的政通字〔2003〕30号决定事项确定的标准执行。所支付款额抵缴贵公司应缴的土地出让金。”2004年3月,原告与第三人签订了《城市房屋拆迁补偿安置协议》,该协议以手写方式增加了土地补偿金一项,并注明协议所称的被拆迁房屋补偿金额包含建筑物补偿费及所属土地补偿费。该土地补偿金与其他补偿金一样,由第三人与原告进行总结算。2007年3月5日,原告通过挂号方式,书面要求被告按政通字〔2003〕30号决定,支付土地补偿款,被告没有答复。原告认为,被告不予答复且不履行是违法的。遂提起行政诉讼,要求赔偿。

一审法院认为,被告提供的委托书等证据可以证明,被告已委托第三人向原告代为支付土地补偿款。第三人根据被告的委托,在与原告签订的《城市房屋拆迁补偿安置协议》中附加了支付土地补偿款一项。根据第三人提供的拆迁补偿收条等证据以及原告庭审中的陈述,可以认定第三人已代被告向原告支付了土地补偿款,故被告已依法履行了土地补偿职责。原告认为第三人支付的土地补偿款是基于民事义务,其理由不符合本案的实际情况,也没有法律依据。原告要求确认被告不履行职责行为违法并支付赔偿金的诉讼请求不能成立。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[6]第五十六条第(一)项的规定,判决驳回原告诉讼请求。

二审庭审中,合议庭将本案的争议的焦点归纳为:被上诉人是否负有向上诉人支付土地补偿款的行政义务;被上诉人是否委托了一审第三人向上诉人支付土地补偿款;一审第三人是否根据被上诉人的委托向上诉人支付了土地补偿款。各方当事人均表示认同,并进行了辩论。

一、关于被上诉人是否负有向上诉人支付土地补偿款行政义务的问题

二审法院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条等法律的规定,对实施城市规划进行旧城区改建收回国有土地使用权的,应当给予土地使用权人适当补偿。被上诉人为实施城市规划,进行旧城区改建而收回上诉人国有土地使用权,并据此作出政通字〔2003〕30号决定事项和松政秘〔2003〕37号批复决定适当补偿,符合法律规定。由此产生了被上诉人支付上诉人土地补偿款之行政义务,被上诉人对此也予以了认可。因此,上诉人认为被上诉人应当向其支付土地补偿款,是有法律根据的,应予支持。

二、关于被上诉人是否委托了一审第三人向上诉人支付土地补偿款的问题

二审法院认为,根据被上诉人提供的证据并通过庭审质证,2003年12月29日,被上诉人委托一审第三人向上诉人支付土地补偿款并出具了委托书。在2004年3月一审第三人与上诉人签订的《城市房屋拆迁补偿安置协议》上,一审第三人也以手写方式增加了土地补偿款一项。上诉人认为,被上诉人提供的委托书是事后补写的,事实上也没有委托一审第三人支付土地补偿款,但无证据予以佐证,此点辩驳意见不能成立。

三、关于一审第三人是否根据被上诉人的委托向上诉人支付了土地补偿款的问题

二审法院认为,在二审庭审中,上诉人承认已收到一审第三人支付的土地补偿款,一审第三人提供的拆迁补偿收条等证据也予以了证实。结合被上诉人提供的委托书等证据,一审第三人认为,其是根据被上诉人的委托而支付上诉人土地补偿款的理由,能够成立。上诉人认为,一审第三人是基于民事义务向其支付土地补偿款的,缺乏事实依据。上诉人在一审第三人已代为支付土地补偿款的情况下,仍坚持主张被上诉人再支付土地补偿款,也不符合常理。事实上,上诉人享有的获得土地补偿款的合法权益,已依法得到实现。

综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。

●相关规定

《物权法》第148条;《土地管理法实施条例》第7条;《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》;《划拨土地使用权管理暂行办法》第30条

第五十九条 【乡、村建设用地的范围和审批】乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,应当按照村庄和集镇规划,合理布局,综合开发,配套建设;建设用地,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划,并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。

案例49

未依法办理农村建设用地审批手续,土地使用权转让协议无效([2005]穗中法民四终字第2253号)

原告刘某、廖某诉称,2002年两原告与被告何某签订协议约定,被告将位于广州市龙潭村面积120平方米的宅基地转让给两原告建房使用。两原告向被告支付了总价款后在该地块上建设房屋。2004年8月5日,广州市城市管理综合执法支队海珠大队作出《行政处罚决定书》,以未依法办理审批手续擅自在龙潭村兴建立柱框架结构房屋为由,要求两原告自行拆除违法建筑物,逾期不履行,将依职权强行拆除或申请人民法院强制执行。后来,原告所建房屋被拆除。原告认为,讼争土地是果树保护区内的土地,不允许转让,也不允许建房,被告隐瞒了该情况,并将土地转让给原告,请求判决被告赔偿原告支付的总价款,并从2004年10月26日起至被告清偿之日止按中国人民银行同期贷款利率计付利息。被告辩称,其总共只收取原告180300元。

一审法院认为,乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,应当按照村庄和集镇规划,合理布局,综合开发,配套建设;建设用地,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划,并依照《土地管理法》有关规定办理审批手续。两原告与被告未经法定程序批准,私下订立宅基地使用权转让协议,该协议因违反《土地管理法》有关规定而无效,被告因上述协议收取的款项应当返还给两原告,并向两原告支付起诉之日起至实际清偿之日止按中国人民银行同期贷款利率计算的利息。被告给原告出具的收据表明,其一共收取两原告230300元。被告辩称其总共只收取原告180300元,无证据证实,法院不予采纳。法院判决原告、被告签订的协议无效,判令被告向原告返还购地款230300元并支付利息。

原告不服提起上诉,二审法院维持原判。

乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,应当按照村庄和集镇规划,合理布局,综合开发,配套建设;建设用地,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划,并按照《土地管理法》有关规定办理审批手续。本案原告与被告签订的土地使用权转让合同,因为未履行法定的审批手续而被法院认定为无效合同。

●相关规定

本法44、60~62

条文注释

土地使用权入股,是指农村集体经济组织中的个人以自己的承包土地使用权作价,与他人共同举办企业,将自己对土地的使用权变成所举办企业的股权的一种投资形式。

案例50

集体土地用于举办企业的,须经过土地行政主管部门审批([2010]穗中法民二终字第2338号)

2005年1月1日,奔力公司、第三经济合作社签订《土地有偿承包合同》,约定:第三经济合作社将属于本社北太路以北名为(南北横岭)的一块空闲地(8亩)承包给奔力公司用于建厂房、仓库、办公楼等,由奔力公司自行规划建设使用,第三经济合作社无条件办理奔力公司所有报建等手续;承包期为五十年,自2005年1月1日起至2055年12月31日止;承包金为每亩11万元整人民币使用五十年;付款方式为合同签订公证付50%,建筑物全部完工一次性付清余款;第三经济合作社必须在签订合同十五天内交地给奔力公司使用,逾期将奔力公司预付款归还奔力公司;合同期满后,奔力公司的厂房、建筑物全部归第三经济合作社所有,其他设备物资归奔力公司所有,若奔力公司还需要继续承包,在同等条件下优先承包给奔力公司;合同经双方法定人签名公证后生效,奔力公司、第三经济合作社双方各一份,公证处、大沥村民委员会各一份;合同自签字生效,在承包期内不能因双方变更法人代表而失效,合同内容同样执行,合同期满自然失效;等等。2005年1月25日,奔力公司、第三经济合作社签订《补充协议》,约定:根据双方于2005年1月1日签订的《土地有偿承包合同》关于“合同经双方法定人签名公证后生效,奔力公司、第三经济合作社双方各一份,公证处、大沥村民委员会各一份”的约定,因太和镇公证处2003年终止对土地租赁行为的公证业务,经双方协商同意,无需公证部门公证,双方法人代表签名盖章后,《土地有偿承包合同》仍然有效,具有法律效力。广州市白云区太和镇大沥村民委员会(下称“大沥村委”)在见证方一栏盖章。2005年6月22日,奔力公司支付第三经济合作社30万元,第三经济合作社出具的专用收据上记载的收款项目为“物流公司前鱼塘地块预付租地款”。奔力公司、第三经济合作社均确认涉讼地块未建上盖物。另查明,广州市国土资源和房屋管理局白云区分局于2010年1月26日出具云国房函(2010)79号《关于第三经济合作社土地经营纠纷争议地块有关情况的复函》,内容为:涉案地块位于第三经济合作社社内;涉案地块面积为8亩;大沥村委持有该涉案地块的集体土地所有证[穗集有(2004)第620958号],地块宗地编号为1110720980006,土地性质为集体所有,所有者是大沥村委;经核查《白云区土地利用总体规划(1997-2010)》,涉案地块规划用途为建设用地,该涉案地块不占用基本农田保护区。第三经济合作社一审起诉请求依法判令准予第三经济合作社解除与奔力公司在2005年1月1日签订的土地有偿承包合同。诉讼中,经一审法院依法释明,第三经济合作社变更其诉讼请求为要求确认《土地有偿承包合同》无效。

一审法院认为:本案的争议焦点是《土地有偿承包合同》的效力问题。根据国土行政管理部门的复函,涉讼地块的规划用途为建设用地,不占用基本农田保护区。故该地块的承包、出租等不适用《农村土地承包法》。涉讼合同虽约定为《土地有偿承包合同》,但其法律性质为农村建设用地租赁合同。本案《土地有偿承包合同》约定涉案地块由奔力公司用于建厂房、仓库、办公楼等,并非用于兴办乡镇企业或者由奔力公司与第三经济合作社共同举办企业,同时该建设用地的使用亦未得到土地行政主管部门的批准,因此,《土地有偿承包合同》因违反法律的强制性规定,应属无效合同。

二审法院维持一审判决。

相关案例索引

谢传某与清丰县六塔乡谢庄村家南组农业承包合同纠纷上诉案([2009]濮中法民三终字第106号)

一审法院审理查明,2005年9月18日,家南组和谢传某签订了一份土地承包合同,家南组将耕地4.174亩承包给谢传某经营预制厂,承包费2504.4元,承包期限为6个月,并规定合同期满后,谢传某应将场地清理干净,地面推平。自2005年9月份以来,谢传某的预制厂开始从家南组的土地上陆续搬迁,至今尚未彻底搬清,遗留有水泥地面、水池、房屋等物,致使家南组无法耕种,并且未付给家南组余地承包费。

一审法院认为,土地作为一种不可再生资源,国家对其开发利用有严格的审批程序,严禁未经批准非法占用耕地。《中华人民共和国土地管理法》规定,临时使用农民集体所有的土地的及农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业的应当报县级以上人民政府土地行政主管部门批准。家南组和谢传某未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准在耕地上建造预制厂,改变了土地的用途,双方当事人签订的土地承包合同属于无效合同。谢传某未经批准擅自改变土地的用途,应当限期拆除其建在家南组土地上的建筑物及其他设施,恢复土地的原状。关于家南组的损失,参照双方当事人土地合同的约定,家南组的损失为15435元(自2005年9月18日计算至2008年9月17日),由于双方当事人对此损失的形成均有过错,故应由双方当事人分担家南组的损失。家南组要求谢传某修复水井及浇地水沟无证据支持,不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、第六十条,《中华人民共和国农村土地承包法》第八条第一款[7],《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条之规定,原审判决:一、确认原告清丰县六塔乡谢庄村家南组与被告谢传某签订的土地承包合同无效。二、被告谢传某将其建造在原告家南组土地上的附着物(一间房屋、水池、水泥地面等物)清理完毕后,将土地返还给家南组。三、被告谢传某赔偿原告家南组9261元。四、驳回原告家南组的其他诉讼请求。

二审法院认为:上诉人谢传某和家南组未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准在耕地上建造预制厂,改变了土地的用途,双方当事人签订的土地承包合同属于无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定:“合同无效或被撤销后,因该合同取得的财产,应当予以返还,不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任”。因此,谢传某应将该承包土地上的建筑物及其他设施完全搬迁,恢复土地原状,达到复耕条件。对于给家南组造成损失的形成,本案双方当事人均有过错,但谢传某负主要责任,原审判决谢传某承担损失的60%的比例划分并无不妥。故原审判决认定事实和适用法律并无不当。上诉人谢传某的上诉理由经审查不能成立。故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第一项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。

●相关规定

本法第44条

第六十一条 【乡村公共设施、公益事业建设用地审批】乡(镇)村公共设施、公益事业建设,需要使用土地的,经乡(镇)人民政府审核,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

条文注释

乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地,是指农村基层政权组织及其农业集体经济组织为兴建各项生产、生活及社会服务设施和兴办各项公共福利事业的需要而依法使用的农村集体土地,主要指乡(镇)村行政办公、文化科学、医疗卫生、教育设施、生产服务和公用事业等,如乡(镇)政府、村民委员会办公、公安、税务、邮电所、学校、幼儿园、医院、农技推广站、敬老院以及乡村级道路、供水、排水、电力、电讯、公共厕所等用地。

●相关规定

本法第43条

条文注释

宅基地,是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地,包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物,不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地使用权,是指经依法审批由农村集体经济组织分配给其成员,用于建造住宅及从事一般生产劳动的,没有使用期限限制的集体土地使用权。

需要说明的是“一处”不等于“一宗”,宅基地是可以全民的,但面积应累计计算。

案例51

未经依法审批,在租赁的农村集体土地上建住宅,被确认为违法用地([2005]江中法行终字第3号)

原告陈某诉称,其于1973年间经当时的大江镇陈边大队同意,建造一住宅,面积约50平方米。原告一家四口近三十年来均居住于此,且在村中无其他住处。被告台山市国土资源局认定原告非法占地,对原告作出行政处罚,责令原告退还非法占用的土地49.4平方米,并拆除在非法占用土地上所建的房屋。原告主张,其合法拥有现住宅所占用范围的集体土地使用权,请求法院撤销被告所作的行政处罚。被告台山市国土资源局辩称,被告所作处罚决定事实清楚,适用法律准确,程序合法,请求法院维持。

法院认为,原告陈某是沃朗村村民,争议土地是陈某向陈边村村委会租赁的土地,其并没有获准取得该土地使用权,因此,只能获得对租赁土地的土地所有权、使用权确定后的他项权利,其权利登记必须要依附于前者。经查明,陈某二十世纪八十年代初租赁大江镇陈边村村委会的土地,以竹木结构的临时设施经营小卖部,并每月缴纳租金及管理费给陈边村村委会,事实上双方已建立了土地租赁关系。后陈某在未经许可也未办理任何用地申报审批手续的情况下,擅自在其租赁土地上扩建砖木结构房屋以作住房和小卖部的场所。陈某是以租赁的方式使用该土地的,但土地使用权及使用性质仍无改变;其违反法律有关农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准的规定,未经批准而改变租赁土地的用途,将在租赁土地上的临建房扩建为砖木结构房屋,该用地行为违法,应由土地行政管理部门处理。至于本案涉及的土地租赁关系若要处理,程序上应对出租和承租双方的权利义务和过错责任一并进行处理而不是对其中一方进行处理。被告对本案的定性和适用法律不当,应予纠正。法院判决撤销被告所作的行政处罚,并责令被告重新作出具体行政行为。

农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。本案原告陈某未经乡(镇)人民政府审核并由县级人民政府批准,擅自在租赁的农村集体所有土地上建造住宅,属于非法用地行为。

●相关规定

《物权法》152~155;《国家土地管理局关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》

第六十三条 【集体土地使用权的流转】农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

相关案例索引

姚某与谭某租赁合同纠纷上诉案(广东省佛山市中级人民法院[2007]佛中法民五终字第66号)

本案要点:

作为租赁物的厂房没有完善集体建设用地手续,没有取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证,也没有经过工程质量验收和消防验收合格,不具备厂房作为租赁物的合法要件。当事人的租赁合同因标的物不合法而归于无效。

条文注释

集体土地使用权的收回,是指农村集体经济组织强制性地将他人依法取得的土地使用权收归己有,重新进行土地资源的配置,原土地使用者不得继续使用该幅土地。

应当注意,本条所规定的土地使用权不包括承包经营权。承包经营权的收回将按承包合同和国家有关规定办理。

案例52

村民将土地出租,租户改变土地用途的,村委会有权收回该土地(河南省洛阳市中级人民法院[2011]洛民终字第1106号)

2007年3月28日,原告王某与被告熊某签订土地租赁合同一份,由原告王某承租被告熊某在孟津县送庄镇三十里铺村的十亩土地,王某于当日向熊某交付5000元租金。合同签订后,王某即在被告划定的区域内进行相关建设,建成临时用房80m2 、安装生产模具24套并开始相关生产。但该十亩土地系孟津县送庄镇三十里铺村委集体所有,是熊某承包三十里铺村70亩土地中的一部分,其土地用途仅限于种植、养殖业。2007年秋收期间,三十里铺村委会以熊某、王某违反土地使用用途为由,将该块土地收回,并将王某生产沼气罐的场地推平,改作其他用途。王某举证其已生产的沼气罐被损坏17套,生产模具被推毁14套,要求熊某予以赔偿。后双方就损失问题协商未果,原告遂诉至法院。

一审法院认为,熊某与王某之间的土地使用权租赁合同因违反土地管理法相关规定,为无效合同。对无效合同的形成,双方均有过错。熊某为租赁方,明知其所承包三十里铺村委的土地仅限于种植、养殖业,而在其与王某所签订的土地租赁合同中,并未对土地使用范围进行约定,其将土地租赁给原告王某进行沼气罐生产,违反了土地管理法相关规定,从而导致土地租赁合同无效,对无效合同的形成熊某本人具有一定的过错。被上诉人王某在土地租赁时未尽到合理审查的义务,在租赁后改变租赁土地的用途,导致租赁合同无效,王某本人对合同的无效也存在过错。判决如下:一、原告王某与被告熊某于2007年3月28日所签订的土地租赁合同为无效合同。二、被告熊某返还原告王某2007年土地租赁费5000 元。三、被告熊某赔偿原告王某各项损失共计17845元。四、原告王某支付给被告熊某场地占用费2500元。五、上述二、三、四项折抵后,被告熊某应再支付原告王某20345元,于本判决生效后三日内付清。六、驳回原告王某其他诉讼请求。七、驳回被告(反诉原告)熊某其他反诉请求。

二审法院维持一审判决。

●相关规定

《土地管理法实施条例》第7条;《闲置土地处置办法》