第六章 监督检查

●相关规定

《土地管理法实施条例》第六章

相关案例索引

龙里县恒誉石灰厂与龙里县国土资源局土地行政命令纠纷案([2018]黔27行终59号)

2006年3月至2007年5月,原告龙里县恒誉石灰厂经营者黄某等人先后与龙里县冠山街道办事处播箕村村民谢焕某、杨进某等签订《租用荒土协议》等协议书,在该村李家山土地上修建石灰厂窑口及厂房。2008年12月3日该厂注册成立,组成形式为个人经营,经营者黄某。2017年8月4日,被告龙里县国土资源局作出编号为2017-209的《责令停止违法行为通知书》,认为原告龙里县恒誉石灰厂于2006年8月占用土地修建石灰厂的行为,涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定,根据该法第六十七条和第七十三条的规定,责令原告立即停止上述违法行为,限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状。同时在该通知书中告知原告主动纠正违法行为、消除违法状态的,可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。原告认为被告作出的通知书系行政处罚行为且违法,于2017年8月28日向法院起诉,请求判决确认被告作出上述通知书的行为违法,诉讼费由被告负担。

一审法院认为,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。即使是兴办乡镇企业需要使用土地,也必须持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中涉及占用农用地的,还需办理农用地转用审批手续。本案原告未经批准使用集体土地进行非农业建设,擅自将农用地改为建设用地,被告作为县级人民政府土地行政主管部门,有权责令原告停止违法行为,限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状。本案被告作出的《责令停止违法行为通知书》适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三条,责令原告限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施,虽有适用法律不当,但该通知书并未指定限期拆除的时间,也没有告知不履行的法律后果,没有增加原告的义务或对原告的权利作出终局性的处分,不符合行政处罚的形式和内容,故该通知书只是被告作出行政处罚前的告知行为,属于行政命令。该通知书虽然没有告知原告享有陈述和申辩的权利,但被告并未作出行政处罚行为,对原告的权利不产生实际影响,也不存在超过处罚期限的问题。原告诉请撤销该通知书的理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:驳回原告龙里县恒誉石灰厂的诉讼请求。案件受理费50元,由原告龙里县恒誉石灰厂负担。

二审法院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法向政府相关部门提出申请并得到批准,涉及农用地转为建设用地的,还应当办理农用地转用审批手续。本案中,上诉人未能提供证据证明其修建石灰厂时,依法向政府相关部门提出用地申请并得到批准,被上诉人作为土地行政主管部门,有权对上诉人涉嫌正在实施的违法用地行为进行查处。上诉人作出的2017-209《责令停止违法行为通知书》并未载明限期拆除的具体期限、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等《行政处罚决定书》所必须明确的内容,依照《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款第(四)项“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时,有权采取下列措施:(四)责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”和国土资源部制定的《国土资源行政处罚办法》第十一条“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的,应当及时核查。对正在实施的违法行为,应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止”的规定,应当认定该《责令停止违法行为通知书》,实质是责令上诉人停止违法用地行为的决定,而不是对上诉人违法用地行为的行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算”的规定,因上诉人涉嫌违法用地行为处于连续状态,因此,应当认定被上诉人对上诉人涉嫌违法用地行为进行查处,并未超过法律规定的期限。

综上所述:一审法院判决认定事实基本清楚,适用法律正确,审判程序合法,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。

●相关规定

《土地管理法实施条例》第32条

第六十八条 【出示监督检查证件】土地管理监督检查人员履行职责,需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的,应当出示土地管理监督检查证件。

案例53

北京市国土资源局等其他行政非诉审查与执行案([2016]京0115行审60号)

经审查,被执行人梁万某2003年12月1日与北京市大兴区庞各庄镇西高各庄村经济合作社签订《土地承包合同》,租赁该村村西北土地30亩用于农业种植、养殖,承包期限自2004年1月1日至2034年1月1日止,承包期内被执行人梁万某在承包范围内建设养殖用房。申请执行人市国土局认为被执行人梁万某在兴建房屋时未办理合法用地手续,违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款规定,故依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定,对其作出行政处罚。因履行期届满,被执行人未自动履行,且既未申请行政复议又未提起行政诉讼,故向本院申请强制执行。

法院认为,根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定,除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查。本案中,申请执行人市国土局对相关用地房屋建设情况进行核实,认为该违法建筑系2007年2月开始建设,但其所出具的《国土资源违法案件立案呈批表》中显示的建设房屋时间为2004年2月,且经本院向被执行人梁万某进行核实,其表示该地上房屋系2004年2月开始建设,并非为申请执行人市国土局认定的建设时间。综上,申请执行人市国土局在处罚调查的过程中对相关事实的调查未尽到全面、客观、公正,且出具的违法案件处理手续相互矛盾,应属认定事实不清。

另,根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款规定,行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调查或者检查,不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。《中华人民共和国土地管理法》第六十八条规定,土地管理监督检查人员履行职责,需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的,应当出示土地管理监督检查证件。本案中,申请执行人市国土局提交的《国土资源违法案件询问笔录》中所列询问人姓名为韩志某、记录人姓名为张明某,但在询问记录中载明的出示执法证件人员姓名为张振某、王某,明显互不一致,不符合相关法律法规的规定,应属程序违法。

据此,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[8]第九十三条之规定,裁定如下:

申请执行人北京市国土资源局申请执行的京国土(大兴)分局罚字[2016]第2-08号行政处罚决定书,因认定事实不清、程序违法,本院不准予强制执行。

第六十九条 【有关单位和个人对土地监督检查的配合义务】有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合,并提供工作方便,不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。

案例54

王杨某与台州市公安局椒江分局处罚上诉案([2017]浙10行终39号)

一审法院经审理查明:原告王杨某在台州市椒江区海门街道东丰村二条路东侧一块集体农用地上挖水塘欲放养龙虾,台州市国土资源局椒江分局遂对原告作出椒土资停字〔2016〕海4号责令停止违法行为通知书,于2016年6月7日送达原告。2016年6月8日,台州市国土资源局椒江分局与椒江区海门街道办事处联合执法欲将上述土地恢复原状,原告王杨某与王元某等人阻碍执法人员执行公务,并导致部分执法人员受伤,伤势轻微。被告台州市公安局椒江分局6月8日接到报案后,对相关人员进行传唤并展开调查。2016年6月9日,被告作出行政处罚事前告知,在原告表示不提出陈述和申辩后,于当日作出台公(椒)(海)行罚决字〔2016〕11234号行政处罚决定,给予王杨某行政拘留七日的行政处罚。原告不服,于2016年10月11日向台州市公安局申请行政复议,台州市公安局以原告复议申请超过六十日法定期限为由不予受理。原告就行政处罚行为向法院提起行政诉讼。

一审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[9]第四十三条的规定,原告应当自2016年6月9日起6个月内对被告的处罚行为提起诉讼,但扣除原告行政拘留期间,原告起诉并未超过起诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”及第六十九条“有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合,并提供工作方便,不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务”的规定,本案国土部门对原告在农用地上挖水塘的行为予以监督制止属于依法执行职务行为。原告当庭对其挖水塘欲放养龙虾以及阻碍执法的行为予以否认,但结合其行政程序中在公安机关的陈述,与王元某、王学某及其他多人笔录、照片等证据相互印证,被告认定原告王杨某等人阻碍台州市国土资源局椒江分局工作人员执行正常的职务活动事实清楚、证据确凿,其行为破坏了国家正常的管理秩序,构成阻碍国家机关工作人员依法执行职务。被告台州市公安局椒江分局在对原告作出事先告知、原告未提出陈述申辩下,根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第(二)项之规定,对原告作出的台公(椒)(海)行罚决字〔2016〕11234号行政处罚决定,程序合法,适用法律正确,处罚内容适当。原告也已在处罚作出当日在处罚决定书上签字确认,原告以不知被告作出处罚、被告非法限制原告人身自由为由要求撤销台公(椒)(海)行罚决字〔2016〕11234号行政处罚决定法院不予支持。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回原告王杨某的诉讼请求。案件受理费50元,由原告王杨某负担。

二审法院认为,《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第(二)项规定,阻碍国家机关工作人员依法执行职务的,处警告或者二百元以下罚款;情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款。本案中,被上诉人台州市公安局椒江分局提供的王杨某询问笔录、王学某询问笔录、徐利某询问笔录、辨认笔录、伤势照片等证据能够证明上诉人王杨某等人阻碍台州市国土资源局椒江分局执法人员执行公务并导致部分人员受伤的事实。上诉人的行为破坏了国家的社会管理秩序,被上诉人台州市公安局椒江分局认为构成阻碍国家机关工作人员依法执行职务,且情节严重,对其予以行政拘留七日的处罚,认定事实清楚,适用法律、法规正确,量罚基本得当。被上诉人在作出处罚决定前,已履行法定的告知义务,在作出处罚决定后,亦通知了上诉人家属,程序合法。一审庭审中,被上诉人副职负责人出庭应诉,并另行委托两名工作人员作为诉讼代理人,其出庭人员符合法律规定。上诉人认为被上诉人的一审出庭人员不符合法律规定的上诉理由不能成立。对于上诉人提出的被诉处罚决定应当经集体讨论的主张,本院认为,本案上诉人的违法事实清楚,被诉处罚决定不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定的对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,因此,上诉人的该上诉理由亦不能成立。对于上诉人提出的被上诉人在2016年6月8日就将其从现场带走限制人身自由,该时间应当折抵拘留期限的主张。经查,该时间系被上诉人对上诉人进行询问查证的时间。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十九条[10]第一款规定,对决定给予行政拘留处罚的人,在处罚前因同一行为已经被采取强制措施限制人身自由的时间应当折抵。限制人身自由一日,折抵执行行政拘留一日。询问查证和继续盘问时间不予折抵。因此,上诉人认为上述询问查证时间应当折抵拘留期限的主张缺乏法律依据。综上,一审判决得当,本院予以维持。上诉人的上诉理由不足,其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。

第七十条 【行政处分】县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为,依法应当给予行政处分的,应当依法予以处理;自己无权处理的,应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书,有关行政监察机关应当依法予以处理。

●相关规定

本法72、73、76、78、79、84;《违反土地管理规定行为处分办法》

第七十一条 【案件的移送与土地行政处罚】县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的,应当将案件移送有关机关,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,应当依法给予行政处罚。

条文注释

若县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现的非法占用、转让、破坏土地等土地违法行为具有更大的社会危害性并达到了犯罪程度,具备《刑法》所规定的行为要件,这些行为即涉嫌犯罪。土地行政主管部门应当将这类案件移送公安机关和检察机关,依法追究刑事责任。

尚不构成犯罪的,则由土地管理部门依法给予行政处罚。对于公安机关或检察机关自行侦破的土地犯罪案件,土地行政主管部门认为刑事处罚后尚不能消除违法后果的,土地行政主管部门仍然可以依法给予行政处罚。

案例55

李某甲诉李某乙等财产损害赔偿纠纷案([2016]粤0282民初1333号)

原告李某甲与被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁财产损害赔偿纠纷一案,法院于2016年11月3日受理后,依法组成合议庭,于2016年12月22日公开开庭进行了审理。原告李某甲到庭参加诉讼,被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁经本院传票传唤,无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告李某甲诉称,1992年10月,我向百顺镇人民政府申请在百顺镇百顺村委会大坑坝李屋公路边兴建商店,经人民政府相关部门审查,批准我兴建商店。我于1993年建成商店,一直经营至今。2016年10月5日18时左右,三被告以我建商店的地方没有土地使用权为借口,破坏我的商店,因我及时报警,才未将我的商店损毁。2016年10月6日17时30分左右,三被告再次对我的房屋进行破坏,致使我的房屋倒塌。为此,原告诉讼至人民法院,请求判令三被告停止侵害,恢复原状,赔偿损失9000元给原告,并承担本案诉讼费用。

法院认为:本案是财产损害赔偿纠纷。

对于被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁经本院传票传唤,无正当理由拒不到庭参加诉讼,本院视为其自愿放弃举证及质证的权利,依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定,不影响本案审理,本院依法缺席判决。

本案争议焦点有二:一是被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁应否赔偿。二是原告李某甲的损失应如何计算。

对于被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁应否赔偿问题。本院认为,原告李某甲搭建的木棚虽未经人民政府许可用地,但根据《中华人民共和国土地管理法》第七十一条、第八十三条的规定,违章建筑由县级以上土管部门作出处罚,限期拆除拒不拆除的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。该法条规定了对违章建筑的拆除应当通过法定的部门经过法定程序进行。除此之外,其他单位和个人擅自拆除、侵占或毁损违章建筑的做法显然是于法无据。故被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁无权擅自拆除或损毁。另外,《中华人民共和国物权法》第二百四十五条规定:“占有的不动产或者动产被侵占的,占有人有权请求返还原物;对妨害占有的行为,占有人有权请求排除妨害或者消除危险;因侵占或者妨害造成损害的,占有人有权请求损害赔偿。”则原告虽然无审批手续搭建该木棚,但基于对所搭建木棚占有的事实,享有占有权人的请求权。因此,被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁擅自毁损原告搭建的木棚,应该承担民事赔偿责任。

对于原告李某甲的损失应如何计算的问题。法院认为,原告李某甲搭建的木棚虽未经行政许可,但其材料来源是合法的,故其材料损失是建筑人即原告李某甲应有的合法财产,被告应予赔偿。本案中,原告李某甲未能举证证明其搭建木棚的面积及所耗的材料价值,故本院酌情计赔其材料损失1500元。又因被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁系共同损毁原告李某甲搭建的木棚,故依据《中华人民共和国侵权责任法》第八条之规定,被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁应对原告李某甲的损失互为承担连带责任。

至于原告请求恢复原状,因其搭建的木棚未经行政许可,故对其该项诉讼请求,法院不予支持。

综上所述,依据《中华人民共和国物权法》第二百四十五条,《中华人民共和国侵权责任法》第八条,《中华人民共和国土地管理法》第七十一条、第八十三条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第六十九条、第一百四十四条、第二百五十三条之规定,判决如下:

一、限被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁在本判决生效之日起五日内赔偿1500元给原告李某甲。

二、被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁对上述1500元赔偿责任互为承担连带责任。

三、驳回原告李某甲的其他诉讼请求。

逾期未履行上述判决的,依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定,应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。

●相关规定

本法73、74、76、78、79、84;《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》

第七十二条 【土地行政主管部门不履行行政处罚职责的处理】依照本法规定应当给予行政处罚,而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的,上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚,并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。

案例56

丁兆某与山东省国土资源厅等复议上诉案([2017]鲁01行终543号)

一审法院查明:2016年7月14日,丁兆某通过邮寄方式向省国土厅提交《查处申请书》,被申请人为日照市国土资源局。申请事项为:依法查处被申请人违法转让土地行政行为,并追究相关违法人员的法律责任。2016年8月18日,省国土厅执法监察局向丁兆某作出《答复书》,主要内容为:经查,山东裕升置业有限公司项目用地位于日照市临沂路以东、高新一路以北,该宗土地使用权已经省政府鲁政土字[2008]294号、鲁政土字[2012]1751号文件批复,日照市国土资源局组织实施出让土地的行为,符合相关法律法规的规定。丁兆某对省国土厅作出的《答复书》不服,于2016年8月24日向省政府提出复议申请。省政府于2016年10月19日作出鲁政复驳字[2016]411号《驳回行政复议申请决定书》,主要内容为:根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第(一)项之规定,本机关决定:驳回申请人的行政复议申请。

一审法院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国土地管理法》第七十二条规定:“依照本法规定应当给予行政处罚,而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的,上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚,并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。”本案中,丁兆某向省国土厅提出的查处申请事项为:“依法查处被申请人违法转让土地行政行为,并追究相关违法人员的法律责任。”根据上述规定,省国土厅对日照市国土资源局实施的出让土地行为负有监督职责,但该监督职责系上级行政机关对下机行政机关的内部层级监督行为,属于行政机关内部管理行为,不属于司法权对行政权审查的范围。因此,丁兆某的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[11]第三条第一款第(一)项之规定,裁定驳回丁兆某的起诉。

二审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项的规定,所诉事项属于行政诉讼的受案范围,是向人民法院提起行政诉讼的前提条件。本案中,上诉人向省国土厅提出查处申请,请求“依法查处日照市国土资源局违法转让土地行政行为,并追究相关违法人员的法律责任”。上诉人请求事项的实质系要求省国土厅履行对日照市国土资源局违法出让土地行为的监督查处职责,该监督查处职责系上下级行政机关间的层级监督事项,省国土厅对日照市国土资源局是否启动监督查处程序、启动监督查处程序后作出何种处理,均属于行政机关的内部管理行为,不属于司法权对行政权监督审查的范围。因此,原审法院认为上诉人起诉要求确认省国土厅不依法查处违法出让土地的行政行为违法不属于行政诉讼的受案范围并无不当。因原行政行为不可诉,上诉人要求撤销省政府针对原行政行为作出的涉案复议决定的诉求亦应一并驳回。综上,上诉人的上诉理由不能成立,对其上诉请求,法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定如下:驳回上诉,维持原裁定。

●相关规定

《土地管理法实施条例》第33条;本法第66条;《违反土地管理规定行为处分办法》