第七章 法律责任

第七十三条 【买卖或者以其他形式非法转让土地的法律责任】买卖或者以其他形式非法转让土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

条文注释

我国的基本土地制度是土地的社会主义公有制,土地所有权的主体只能是国家和农民集体,土地所有权即使要改变,也只能是通过征收、征用等方式将集体土地收归国有。除此之外,任何单位和个人都不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。

案例57

国土部门对于非法转让土地的行为可并处罚款与没收非法所得([2010]焦行终字第15号)

被告焦作市国土资源局于2009年3月25日作出焦国土资罚字(2009)第9号行政处罚决定书,认定:焦作市道路运输管理局分别于2003年8月12日、2005年11月25日、2006年5月10日与焦作市德源置业有限公司(简称“德源置业公司”)分三次签订协议书,将位于人民路北侧、焦东南路东侧,原批准划拨办公用地9553平方米转让给德源置业公司。目前,德源置业公司已在该宗地上建起了两栋11层楼房,一栋现为名豪大酒店(已开业),一栋为写字楼,正在对外租售,现市住房公积金管理中心、市建设银行等单位已在此挂牌。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十二条的规定,决定处罚:1.没收焦作市道路运输管理局非法所得2149425元(贰佰壹拾肆万玖仟肆佰贰拾伍元整);2.按非法所得5%的标准对焦作市道路运输管理局处以罚款,罚款共计107471.25元(拾万零柒仟肆佰柒拾壹元贰角伍分)。焦作市道路运输管理局不服该处罚决定,向焦作市人民政府申请复议,焦作市人民政府于2009年7月30日作出焦政复决字(2009)17号行政复议决定书,维持了焦作市国土资源局对焦作市道路运输管理局作出的两项处罚。焦作市道路运输管理局不服,向法院提起诉讼。

一审法院认为,本案所涉土地原系市政府批准划拨给焦作市道路运输管理局的办公用地,焦作市道路运输管理局在未经批准的情况下,通过协议方式将该土地使用权转给德源置业公司,致使该公司在该土地上建成两栋11层楼房投入使用并出租营利,成为该块土地的实际使用者。焦作市道路运输管理局的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定,属于非法转让土地行为,按照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定,焦作市国土资源局应当没收焦作市道路运输管理局的违法所得,并可处以罚款。焦作市国土资源局根据1991年4月8日《国家土地管理局关于对贯彻〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉几个问题的答复》和1992年6月15日《国家土地局政策法规司关于对“非法所得”问题请示的答复》中对非法所得认定的规定,结合焦作市道路运输管理局和德源置业公司签订的《补充协议》中关于焦作市道路运输管理局所征办公楼建设土地的所有征地费用及其利息由德源置业公司支付给焦作市道路运输管理局的约定,认定焦作市道路运输管理局的非法所得为225元/平方米×9553平方米=2149425元。同时,焦作市国土资源局依据非法所得的数额对焦作市道路运输管理局处以5%的罚款。

二审法院维持一审判决。

●相关规定

《土地管理法实施条例》第38条;本法2、63;《刑法》第228条;《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》;《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》;《违反土地管理规定行为处分办法》

第七十四条 【破坏耕地的法律责任】违反本法规定,占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理,可以并处罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

●相关规定

《土地管理法实施条例》第40条;本法36、39;《刑法》第342条;《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条

第七十五条 【拒不履行复垦义务的法律责任】违反本法规定,拒不履行土地复垦义务的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,责令缴纳复垦费,专项用于土地复垦,可以处以罚款。

案例58

邵阳市双清区爱莲街道办事处第十三村民小组与邵阳市双清区人民政府等不履行行政职责及行政赔偿上诉案([2016]湘行终1056号)

一审查明:二十世纪七十年代,邵阳市双清区云水铺乡宝笼村(以下简称宝笼村)所在的公社红星煤矿(现为振兴煤矿)占用宝笼大队一、二、三生产队的田、土、山、塘开矿采煤。1999年7月,宝笼村一、二、三组与双清区政府、邵阳市双清区云水铺乡人民政府(以下简称云水铺乡政府)达成民事调解协议(〔1999〕双法民初字第136号),确认振兴煤矿所使用的土地所有权属于宝笼村一、二、三组,明确振兴煤矿如因其他原因中断开采、停产满三个月以上的,土地补偿费按每年十二个月三万元的标准计算,免交停产期的补偿费。2009年6月26日,以振兴煤矿为甲方,云水铺乡宝笼村一、二、三组为乙方,重新签订了《土地租赁与装卸补偿合同》,约定甲方煤矿长期租赁乙方土地,每年补偿原告94090元,不含土地恢复费用。2014年1月,双清区政府作出《关于关闭双清区振兴煤矿的决定》。2014年12月2日,以双清区政府为甲方,振兴煤矿为乙方,云水铺乡政府为丙方,签订了《双清区振兴煤矿政策性关闭协议》及补充协议,协议中提出了“恢复地表植被或复垦”等六条关闭标准。协议约定甲方负责督促丙方支付给乙方关闭煤矿的相关费用,负责收缴乙方的相关证件,负责组织职能部门做好煤矿关闭退出的相关工作;乙方自觉接受甲方、丙方及上级有关部门的监督管理,配合做好相关工作,依法依规申请领回所缴采矿权价款、环境治理备用金等;丙方组织实施关闭工作,协助处理周边矛盾等。振兴煤矿于2013年底全面停产,该矿支付原告土地租金至2014年。原告认为两被告已将振兴煤矿关闭所应获得的相关费用全部支付,原告土地无法复垦或恢复地表植被,故起诉两被告履行复垦职责并赔偿损失。

一审判决认为,本案争议焦点是原告提出的要求两被告将振兴煤矿租赁的土地恢复地表植被或复垦及由两被告赔偿原告2014年、2015年土地租赁损失188180元(2015年以后的损失另计)的诉讼请求应否得到支持。根据国务院颁发的《土地复垦条例》第三条规定,土地复垦义务人是生产建设单位,被告双清区政府、云水铺乡政府均不是生产建设单位,也就不是土地复垦义务人,原告起诉要求两被告履行复垦职责,没有法律依据。此外,振兴煤矿使用原告土地,原告通过土地租赁协议收取租金,系民事法律关系,不属本案审查范围。原告要求双清区政府、云水铺乡政府赔偿土地租赁损失,既无事实依据,也无法律依据。原告起诉要求被告复垦或恢复地表植被,赔偿土地租赁损失的理由均不成立,对其诉讼请求,本院不予支持。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回原告宝笼村第二村民小组的全部诉讼请求。受理费50元,由原告宝笼村第二村民小组承担。

二审法院认为,本案上诉人所诉实质为双清区政府、爱莲街道办不履行对土地复垦进行监管的职责,并应由此而赔偿给上诉人所造成的损失。根据《土地复垦条例》第三条的规定,生产建设活动损毁的土地,按照“谁损毁,谁复垦”的原则,由生产建设单位或者个人负责复垦。《土地复垦条例》第五条、第十九条也规定:县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例的规定和各自的职责做好土地复垦有关工作。《中华人民共和国土地管理法》第七十五条也明确规定:拒不履行土地复垦义务的,由县级以上人民政府土地行政主管部门查处。虽然两被上诉人根据上级政府的指令和要求,组织实施了对振兴煤矿的关闭工作,但根据上述法律法规的规定,本案所涉土地复垦义务人系振兴煤矿,双清区政府、爱莲街道办既不是振兴煤矿所损毁土地的生产建设单位,不是土地复垦义务人,也均不具备土地复垦的法定监管职责,上诉人认为两被上诉人不履行职责,要求其将土地复垦理由不能成立;上诉人以两被上诉人在土地未复垦和恢复原状的情况下向振兴煤矿支付土地租赁补偿款,在交付补偿款时未尽审查义务及未履行相关行政职责等为由要求赔偿土地租赁损失,也缺乏法律依据。另外,上诉人之前曾通过诉讼达成调解协议、签订土地租赁协议等,将自己的土地租赁给振兴煤矿收取租金,因此而产生的纠纷,属于民事法律关系,不属本案审查范围。上诉人的上诉理由不能成立,本院不予支持。

●相关规定

本法第42条;《土地管理法实施条例》第41条

案例59

超过批准的数量占用土地的非法用地行为须受处罚([2007]海南行终字第21号)

1988年11月23日,被告乐东黎族自治县国土环境资源局向原告陈某的父亲颁发了《国有土地使用证》,将在利国老市场内面积207平方米的土地,规划给原告父亲作宅基地使用。后原告父亲在该土地上建造房屋居住至今,后来原告在土地证上登记的面积之外,占用2.1米建墙。被告对超出的2.1米认定为非法占用,于2006年10月16日《关于拆除陈某越界非法占用所建围墙的处理决定》(以下简称《处理决定》),责令原告在十五日内自行拆除超长的2.1米围墙。原告认为,其宅基地墙体超出的2.1米占用的是抱架村的集体土地,是原告经过抱架村集体同意后才使用的,被告的处理决定认定事实不清,请求法院予以撤销。被告辩称,原告多占2.1米土地筑墙的行为属于非法占用土地,被告作出的处理决定合法。

法院认为,被告乐东黎族自治县国土环境资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门,有权对非法占用土地的行为进行监督和调查。本案原告虽然已合法取得宅基地的使用权,但其所建房屋的南边墙体东西长17.8米,超出了审批的数量2.1米。超过批准的数量占用土地,多占的土地以非法占用土地论处。原告多占土地建墙的行为,属于非法占用土地。非法占用土地的,有权的土地行政主管部门依法责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状。被告根据以上事实和法律,认定原告非法占用土地,责令原告自行拆除在超出审批数量的2.1米土地之上所建的围墙。被告所作处理决定事实清楚,适用法律正确。原告认为其占用的2.1米土地是经过土地所有权人抱架村集体同意后使用,因而不属非法用地的理由不成立,因为村集体不是有权的用地审批机关,原告请求撤销该《处理决定》理由不能成立,法院不予支持。法院判决驳回原告起诉,维持被告对原告所作的《关于拆除陈某越界非法占用所建围墙的处理决定》。

超过批准的数量占用土地,多占的土地以非法占用土地论处。本案原告陈某超过宅基地土地使用权审批的数量,多占用了2.1平方米土地建墙的行为属于非法占用土地行为,被告作为有管辖权的土地行政主管机关,对其作出责令自行拆除所建墙体的行政处罚,依法得到法院的支持。

相关案例索引

蒋某诉惠安县国土资源局不履行法定职责案([2005]泉行终字第50号)

本案要点:

对非法占地行为,县级以上人民政府土地行政主管部门应进行查处。这一查处职责的履行,并不以行政相对人的申请为条件,属于依职权行政行为。

●相关规定

《土地管理法实施条例》34、42;《违反土地管理规定行为处分办法》;《刑法》第342条

案例60

乡镇一级政府无权对非法占用土地建住宅的行为作出处理([2008]海南行终字第4号)

原告陈某、陈某某诉称,两原告于1975年在本村建造六十多平方米的瓦房居住,本村干部和群众三十多年来从未提出异议。原告于2007年2月得知黄玉村委会将原告于1975年建房使用的六十多平方米宅基地转让给他人,同意补交5200元给村委会,但村委会不同意。原告陈某要求被告处理,被告于2007年5月花两天时间将原告的五间住宅拆除,毁坏原告的水井、厕所和晒场等建筑物,将宅基地卖给赵某,致使原告财产损失5万元以上。请求法院判令被告赔偿原告的房屋、水井、厕所、晒场等建筑物的经济损失。被告儋州市新州镇人民政府辩称,黄玉村委会拆除了原告房屋,原告主张被告赔偿经济损失,没有事实根据,请求法院驳回原告诉讼要求。

法院认为,农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。被告作为乡镇一级政府,无权对非法占用土地建房行为作出处理,其于2007年5月18日作出的通知中,认定两原告非法占用土地建住宅,责令限期拆除,没有法律依据,所作出的决定属超越职权,依法应予以撤销。被告虽然在作出的通知中责令原告自行拆除房屋,但没有证据证明是被告组织人员实施了拆除行为。黄玉村委会书面承认拆除房屋的行为是其所为,原告的损失是拆除房屋的行为所造成的,与被告作出的“通知”的行政行为之间没有必然的因果关系,故其请求被告予以赔偿,没有事实依据。拆除房屋是黄玉村委会实施的行为,村委会不是行政机关,也不是法律、法规或规章授权行使行政职权的组织,其不具备实施行政行为的主体资格,其实施的行为属于民事行为,该行为是否已经构成民事侵权,原告可以通过民事诉讼程序解决,故原告在本诉讼中请求判决被告承担该房屋被拆除的赔偿责任,没有法律依据,不予支持。

农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案被告是乡镇一级政府,无权对非法占用土地建住宅的农村居民作出处理。

相关案例索引

赵某与胶南市国土资源局土地行政处罚纠纷上诉案(山东省青岛市中级人民法院[2011]青行终字第44号)

本案要点:

《土地管理法》第七十七条规定的违法行为,就是违反《土地管理法》第六十二条规定的行为,主要包括:1.农村村民建房的住宅用地未经乡(镇)人民政府审核及县级人民政府批准的行为;2.农村居民占地建住宅,对涉及占用农用地的,未办理或者采取欺骗手段办理农用地转用审批手续的行为;3.农村村民骗取批准,占地建住宅的行为;4.农村居民超占土地建住宅的行为。

一审查明,原告赵某是胶南市珠山街道办事处燮里村民。1987年6月10日胶南县人民政府为原告颁发了房屋印契。1991年10月1日,胶南市人民政府为原告颁发了南集建(1991)字第GB170174号集体土地建设用地使用证,该证载明地号为GB-17-199,用地面积为147.4平方米,用途为宅基地。2000年左右,燮里村村居改造,因规划通路需要,经该村村委同意,原告在老房原址西南前移拆旧建新。2000年3月,原告在其老房原址西南前新建住房四间,占地206.25平方米,建筑面积170平方米。原告在建新房时并没有拆除旧房,而是2000年11月才开始拆旧房。2001年7月30日,燮里村委会与原告签订拆房协议,该协议约定原告于7月31日至8月15日15天内彻底拆清旧房子及院墙等一切建筑物,经村与土管部门验收合格后村给予原告免去新建房多占平方面积的土地使用费,退还本人全部押金并给予办理新建房的合法手续。后原告拆除旧房。原告赵某至今未取得宅基地审批手续。原告于2010年4月15日向胶南市珠山街道办事处国土资源所要求办理土地登记。2010年5月24日该所出具书面答复意见,告知原告经胶南市国土资源局依法处罚后才能补办宅基地审批手续。2010年6月8日被告胶南市国土资源局立案调查原告未依法办理宅基地审批手续占用土地建设房屋一案。被告于2010年7月1日对原告赵某作出南国土资执罚〔2010〕61号行政处罚决定书。该决定书认定原告未依法办理宅基地审批手续,于2000年3月在村内占用建设用地0.31亩(206.25平方米)建设房屋,该宗用地符合《珠山街道办事处土地利用总体规划》。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定,被告对原告作出罚款人民币6187元的处罚。另查明,赵某与赵甫某为同一人。

一审认为,根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第七十六条和第七十七条的具体规定可以看出,《土地管理法》第七十六条规定的违法行为,主要表现为未经批准而占用土地,主要包括以下情形:建设单位或者个人未经用地审批或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地的、举办乡镇企业未经批准使用农民集体所有的土地的等。《土地管理法》第七十七条规定的违法行为,就是违反《土地管理法》第六十二条规定的行为,主要包括:1.农村村民建房的住宅用地未经乡(镇)人民政府审核及县级人民政府批准的行为;2.农村居民占地建住宅,对涉及占用农用地的,未办理或者采取欺骗手段办理农用地转用审批手续的行为;3.农村村民骗取批准,占地建住宅的行为;4.农村居民超占土地建住宅的行为。本案中,原告赵某是农村村民,其在2000年3月建设新房时占用土地仅经过本村村委会同意但并未经过胶南市人民政府批准。原告与本村村委会签订的拆房协议,无论是否有效,均不能取代法律规定的宅基地审批手续。原告未依法办理宅基地审批手续占用土地建设房屋的行为,属于《土地管理法》第七十七条规定的违法行为,应当适用《土地管理法》第七十七条的规定,故被告依据《土地管理法》第七十六条的规定对原告作出单处罚款人民币6187元的处罚,属于适用法律错误。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[12]第五十四条第(二)项第二目之规定,判决撤销被告胶南市国土资源局于2010年7月1日作出的南国土资执罚〔2010〕61号行政处罚决定书。案件受理费50元,由被告胶南市国土资源局负担。

二审法院认为,一、上诉人在原审起诉状中的诉讼请求为:1.要求撤销南国土资执罚〔2010〕61号行政处罚决定书。2.本案的诉讼费由被告承担。而上诉人在上诉状中的诉讼请求中3—6项已明显超出了其在原审起诉状中诉讼请求的范围,二审法院不应直接审查该3-6项上诉请求,故本院对此不予审查。二、经本院查明,在上诉人持有的南集建(1991)字第GB170174号集体土地建设用地使用证项下的土地面积与被上诉人认定上诉人非法使用的土地面积有重合的情况下,笼统地将涉案土地面积全部认定为非法使用,显然属于证据不足,事实不清,被上诉人作出的诉争处罚决定应当被撤销。由于原审法院漏查了上述事实,导致其适用法律不当,依法应予纠正。但原审法院的判决结果是撤销了诉争的处罚决定可予维持。上诉人主张被上诉人以及原审法院认定事实不清成立,本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》之规定,判决驳回上诉,维持原判。

●相关规定

本法第62条

●相关规定

本法44、45、57;《刑法》第410条;《违反土地管理规定行为处分办法》;《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》4、5;《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》

第七十九条 【非法侵占、挪用征地补偿费的法律责任】侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。

条文注释

非法将被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用占为己有或者挪作他用的,构成侵占和挪用。

案例61

王志某与北京市规划和国土资源管理委员会等复议决定上诉案([2017]京01行终125号)

一审法院经审理查明:王志某于2015年3月4日向北京市规划和国土资源管理委员会(以下简称市规土委)提出履行法定职责申请,要求市规土委依法查处北京市国土资源局海淀分局在实施京政地〔2004〕第153号文时,没有公告、评估的违法行为;依法查处北京市国土资源局海淀分局、北京市海淀区西北旺镇人民政府和北京市德成置地房地产开发有限公司合伙侵吞其征地补偿款的违法行为;并将查处结果书面告知其本人。2015年6月1日,市规土委作出《关于王志某信访问题的答复意见》(以下简称《答复意见》)。王志某不服,向北京市人民政府(以下简称市政府)提起行政复议。市政府于2016年2月22日,作出京政复字〔2016〕5号行政复议决定书(以下简称被诉复议决定),维持了市规土委作出的上述《答复意见》。

2016年11月30日,一审法院裁定认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。该案中,王志某向市规土委提出履责申请,要求市规土委对其下级单位北京市国土资源局海淀分局在实施京政地〔2004〕第153号文时,没有公告、评估的违法行为依法进行查处。上述请求实质上是要求上级行政机关履行对下级行政机关进行监督的职责,是行政机关内部的行为,该事项不属于人民法院行政诉讼受案范围。对于王志某要求市规土委对北京市国土资源局海淀分局、北京市海淀区西北旺镇人民政府和北京市德成置地房地产开发有限公司合伙侵吞其征地补偿款的违法行为依法进行查处的诉讼请求,该事项亦不属于市规土委依照法律法规应当履行的法定职责。因此,王志某起诉的事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故,对王志某的起诉应予以驳回。鉴于此,王志某对行政复议决定提起的诉讼亦应一并予以驳回。综上,一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[13]第三条第一款第一项的规定,裁定驳回王志某的起诉。

二审法院认为,公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,王志某申请市规土委对其下级单位北京市国土资源局海淀分局在实施京政地〔2004〕第153号文时,没有公告、评估的违法行为履行查处职责,实质上是要求市规土委履行基于行政机关上下级关系的行政监督职责。上级机关对下级机关履行的监督职责因主要涉及行政机关内部管理事项,上级行政机关是否履行此种监督职责并不属于行政审判的权限范围。王志某要求市规土委依法查处北京市国土资源局海淀分局、北京市海淀区西北旺镇人民政府和北京市德成置地房地产开发有限公司合伙侵吞其征地补偿款的违法行为,根据《中华人民共和国土地管理法》第七十九条的规定,侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用,构成犯罪的,依法追究刑事责任,尚不构成犯罪的,依法给予行政处分,对侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的行为给予行政处分的规定属于行政机关履行内部监督职责,不属于行政机关履行对外行政执法职责,王志某提出的该项请求亦不属于行政审判的权限范围。故王志某的起诉应当予以驳回,其针对市政府的行政复议决定提起的诉讼,应当一并予以驳回,一审裁定驳回王志某的起诉结论并无不当,本院予以维持。

●相关规定

《刑法》271、272、382~384;《违反土地管理规定行为处分办法》第9条

第八十条 【拒不交还土地的法律责任】依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的,临时使用土地期满拒不归还的,或者不按照批准的用途使用国有土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地,处以罚款。

案例62

怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司与怀宁县国土资源局等复议上诉案([2017]皖08行终61号)

家加旺公司起诉称:一、怀宁县国土资源局适用法律错误且处罚错误。按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定,怀宁县国土资源局应当责令纠正或者限期改正违法行为而不是责令交还土地、剥夺土地使用权;本案系怀宁县国土资源局的过错导致的违法建设后果,不应处罚家加旺公司;家加旺公司未按照《土地使用权出让合同》建设房屋,并不违法,家加旺公司的《国有土地使用证》受《中华人民共和国物权法》保护;家加旺公司的企业名称已变更,怀宁县国土资源局处罚的主体错误。二、怀宁县人民政府的行政复议决定维持怀宁县国土资源局的行政处罚决定,明显错误。请求撤销怀宁县国土资源局2016年10月27日作出的怀国土执罚〔2016〕39号行政处罚决定,撤销怀宁县人民政府2017年2月14日作出的怀复决字〔2017〕3号行政复议决定。

一审法院认为:家加旺公司取得国有土地使用权的宗地,应当按照规划部门的许可要求和土地出让合同的约定,合理使用土地;确需改变土地用途的,应报经同级人民政府规划部门批准。家加旺公司签订土地出让合同约定土地用途为商住,后两次申请变更登记为商业,其土地用途以变更后的“商业”为准。家加旺公司未经规划部门批准,在部分土地上建设十栋别墅用于居住,属于擅自改变土地用途,其行为明显违法,该违法行为应当予以纠正。家加旺公司建房时,根据房屋的雏形很难发现用途是商住还是商业,怀宁县纪委根据举报线索进行调查,后移送怀宁县国土资源局处理。怀宁县国土资源局依据职权进行立案查处,责令交还改变用途的土地、按改变用途的土地面积处以每平方米28元的罚款。怀宁县国土资源局收到安庆市中级人民法院(2016)皖08终48号行政判决书后,重新作出行政行为。依程序规定发出书面通知,责令纠正违法行为;家加旺公司拒不改正,对其行政处罚,责令交还改变用途的土地并按改变用途的土地面积处以每平方米28元的罚款,处罚时对家加旺公司改变用途的面积进行了核实,家加旺公司对核实的面积无异议,故怀宁县国土资源局的行政行为证据确凿,程序合法,适用法律正确,处罚适当。复议机关怀宁县人民政府收到家加旺公司复议申请后,及时受理、审核相关材料,听取陈述和申辩,作出复议决定书,复议行为适用法律法规正确,符合法定程序。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第二十六条、第七十九条规定,判决:驳回家加旺公司要求撤销怀宁县国土资源局2016年10月27日怀国土执罚〔2016〕39号行政处罚决定书、要求撤销怀宁县人民政府2017年2月14日怀复决字〔2017〕3号行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费50元,由家加旺公司负担。

二审法院认为:《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定:“建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”本案中,上诉人家加旺公司与被上诉人怀宁县国土资源局签订的怀土字〔2007〕1-106号“怀宁县国有土地使用权出让合同”第十一条约定:“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的,应符合下列要求:主体建筑物性质商业(小车销售与维修)”,该宗土地国有土地使用权证经多次变更登记最终记载的地类(用途)为“商业”,上诉人应按照经批准的“商业”用途使用该宗土地,而上诉人却未经法定程序改变土地建设用途在该宗土地部分范围内建设别墅,该行为违反上述法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定:“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的,临时使用土地期满拒不归还的,或者不按照批准的用途使用国有土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地,处以罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定:“依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的,罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。”针对上诉人违法改变土地用途的行为,被上诉人怀宁县国土资源局责令其限期改正,在上诉人逾期不改正后,被上诉人怀宁县国土资源局据此对上诉人作出怀国土执罚〔2016〕39号行政处罚决定,责令上诉人交还违法改变土地用途的土地并处以罚款,并无不当。被上诉人怀宁县人民政府行政复议程序合法。一审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。

●相关规定

本法37、58;《土地管理法实施条例》第43条

第八十一条 【擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的法律责任】擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正,没收违法所得,并处罚款。

相关案例索引

济南高新技术产业开发区临港街道南郭而村民委员会与济南市国土资源局行政纠纷案([2018]鲁01行终90号)

一审法院查明,2014年1月8日,济南市历城区临港街道南郭而村民委员会(以下简称南郭而村)与济南金远宏商贸有限公司(以下简称金远宏公司)签订《土地租赁合同》,将一宗集体土地12.4亩出租给金远宏公司使用。经南郭而村同意,2014年1月9日,金远宏公司与孙朋来签订《土地转让合同》,金远宏公司将上述土地转租给孙朋来。2016年5月27日,被告对原告将村集体土地出租给金远宏公司用于非农业建设一案立案调查。被告通过调查询问李阳、权继东、谭庆举等人,现场勘测,委托济南市勘察测绘研究院进行土地勘测定界,比对土地利用规划图等,认定原告未经批准将村集体土地出租他人用于非农业建设,并收取土地租赁费62万元。经过违法案件内部会审、审批后, 2016年6月7日,被告向原告送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》。原告南郭而村申请听证,2016年6月12日,被告向原告送达了听证通知书,告知了听证时间、地点、听证主持人等事项,并于2016年6月23日召开听证会。2016年10月24日,被告作出济国土资罚字〔2016〕第5427号行政处罚决定书,并于同日送达。2017年3月23日,被告作出《履行行政处罚决定催告书》并于同日送达原告。

另查明,2016年11月21日,济南市人民政府下发《关于明确济南高新区代管历城区部分街道村居有关事宜的通知》(济政字〔2016〕64号),济南市历城区临港街道南郭而村民委员会更名为济南高新技术产业开发区临港街道南郭而村民委员会。

一审法院认为,庭审中,原告对被告执法主体资格、执法程序、适用法律没有异议,被告对其执法权限、执法过程、法律适用举证充分,法院经审查认为被告主体适格,处罚程序正当合法,适用法律法规正确。本案双方当事人争议焦点是被告认定原告非法所得为62万元的证据是否充分确凿。原告南郭而村与金远宏公司签订的《土地租赁合同》约定“租赁价格:每亩土地每年租金按2500元,不再递增”“租赁期限:自2014年元月10日至2034年元月10日,租期为20年”,2014年7月4日的《补充协议》载明:“因甲方拖欠乙方的工程款未能全部支付,经甲乙双方商定,甲方将维维乳业公司南侧本村12.4亩土地由乙方使用20年,已(以)抵扣甲方未支付的工程款。”2014年7月4日,原告南郭而村开具山东省村级集体经济组织收款收据一张,事项为土地承包费,金额为31000元,交款人为金远宏公司。被告依据上述《土地租赁合同》《补充协议》认定原告以土地租赁费抵扣拖欠工程款的方式,收取了土地租赁费62万元。原告认为《土地租赁合同》未能履行完毕,抵扣金额应以实际租赁期限(2014年1月10日到实际拆除之日2017年7月底)为准进行计算,其当庭认可的抵扣金额为108500元。原审法院认为,原告南郭而村的非法所得应根据《土地租赁合同》的实际履行情况来确定。合同成立并生效后,可能完全履行,也可能部分履行,亦有可能未履行,本案原告南郭而村与金远宏公司签订的《土地租赁合同》租期为20年,因被告查处土地违法行为而未能履行完毕,虽然双方约定了土地租赁费抵扣拖欠的工程款,但该抵扣行为不是一次性全部抵扣完毕,合同不能履行后,承租方不应再行支付租赁费,相应抵扣行为也就不会发生。被告依据《土地租赁合同》《补充协议》的约定,在没有相关交易凭据的情况下,认定原告南郭而村非法所得为62万元,主要证据不足。综上,原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定判决:撤销被告济南市国土资源局作出的济国土资罚字〔2016〕第5427号行政处罚决定书。案件受理费50元,由被告济南市国土资源局负担。

二审法院认为,《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。该法第八十一条规定,擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正,没收违法所得,并处罚款。本案中,被上诉人南郭而村将集体土地出租用于非农业建设,违反了上述法律规定,上诉人市国土局有权对其作出行政处罚。双方争议在于被上诉人的“违法所得”应如何确定。违法所得是指行为人通过实施违法行为或者利用违法手段实际获得的利益。本案中,被上诉人将土地非法出租给金远公司20年,并约定以20年租金合计62万元抵偿被上诉人所欠工程款。该抵偿约定系附条件生效,所附条件为租赁合同20年期限履行完毕。现合同尚未履行完毕即被查处,已无法继续履行,亦即双方约定的抵偿62万元所附条件不能成就。上诉人应当以合同实际履行期限为违法所得计算依据,而不应以合同约定的全部期限为计算依据。因此,上诉人认定被上诉人违法所得62万元依据不足,一审法院对上诉人作出的行政处罚予以撤销,并无不当,应予维持。

综上,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,本院予以维持。上诉人市国土局的上诉理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。

●相关规定

《宪法》第10条;本法2、60、61;《土地管理法实施条例》第39条

第八十二条 【不依法办理土地变更登记的法律责任】不依照本法规定办理土地变更登记的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。

条文注释

按照国家有关规定,国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、他项权利以及土地的主要用途发生变更的,土地使用者、所有者及他项权利的权利人,应当持有关文件和资料,及时申请变更登记。只有经依法登记的土地所有权和使用权才受法律强制力的保护,任何单位和个人不得侵犯。

案例63

滑县高平镇东留香寨村村民委员会与卜卫某排除妨害纠纷上诉案([2017]豫05民终2379号)

上诉人滑县高平镇东留香寨村村民委员会因与被上诉人卜卫某排除妨害纠纷一案,不服河南省滑县人民法院(2016)豫0526民初2087号民事裁定,向本院提起上诉。上诉人滑县高平镇东留香寨村村民委员会称,原审裁定错误,请求撤销原裁定、指令原审人民法院对本案进行审理。二审法院依法组成合议庭对本案进行了审理。

一审法院经审理认为,《中华人民共和国土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”第三十六条第二款规定:“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第六十六条规定:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十四条规定:“违反本法规定,占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理,可以并处罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”第八十一条规定:“擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正,没收违法所得,并处罚款。”第八十二条规定:“不依照本法规定办理土地变更登记的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。”本案中,原审原告系滑县高平镇东留香寨村村民委员会,依法具有代表滑县高平镇东留香寨村村集体的主体资格。对原审被告在耕地上修建围墙及简易房的行为是否涉嫌违法占用土地,应由县级以上人民政府土地行政主管部门先行确认并处理;本案中滑县高平镇东留香寨村村民委员会起诉的是要求停止侵害,而滑县高平镇东留香寨村村民委员会主张的10000元损失,因其在庭审中明确该损失为承包费,应为承包合同关系,与本案并非同一法律关系,滑县高平镇东留香寨村村民委员会对承包费的损失可另行主张。故依照《中华人民共和国土地管理法》第十条、第三十六条第二款、第六十六条、第七十四条、第八十一条、第八十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定,裁定:驳回原告滑县高平镇东留香寨村村民委员会对被告卜卫某的起诉。案件审理费100元,退回滑县高平镇东留香寨村村民委员会。

二审法院经审理认为,上诉人滑县高平镇东留香寨村村民委员会的起诉符合民事案件受理条件,原审法院应在审查案件事实及证据后作出裁判。上诉人滑县高平镇东留香寨村村民委员会的上诉请求成立,本院予以支持。原审裁定处理结果欠当,应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条规定,裁定如下:

一、撤销河南省滑县人民法院(2016)豫0526民初2087号民事裁定;

二、本案指令河南省滑县人民法院审理。

第八十三条 【责令限期拆除的行政处罚的执行】依照本法规定,责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。

案例64

不执行责令限期拆除的处罚,又不在法定期限起诉的,处罚机关有权申请强制执行([2006]彭法非诉行执审字第19号)

申请人重庆市彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局诉称,被申请人何甲、向乙在夫妻关系存续期间未经有权机关批准,擅自占用集体土地建房的行为违反了《土地管理法》的规定,被告依法作出了《土地违法案件行政处罚决定书》,责令何甲、向乙退还擅自占用的集体土地123.56平方米;限期在接到处罚决定书之日起五日内拆除在违法占用土地上的建筑物。2006年4月30日依法送达被申请人何甲、向乙。在接到申请人的处罚决定书15日内,何甲、向乙既未申请行政复议,也未向人民法院提起行政诉讼或者自觉履行处罚决定的。据此,2006年11月2日,申请人向法院提出强制执行申请。被申请人何甲、向乙未做答辩。

法院认为,2005年4月,被申请人何甲、向乙未经任何有权机关批准擅自占用集体土地建房,该行为违反了《土地管理法》的规定,违法事实清楚。申请人彭水县国土房管局对被申请人所作的处罚,认定事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律正确,无超越或滥用职权的行为。法院裁定准予强制执行,责令被申请人何甲、向乙自判决之日起20日内,自觉退还擅自占用的集体土地123.56平方米,并拆除其在违法占用的土地上修建的房屋。逾期不履行,申请人彭水县国土房管局可持本裁定向法院申请强制执行。

责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。本案申请人彭水县国土房管局对被申请人向甲、何乙未经有权机关批准,擅自占用集体土地建房的非法占用的土地行为,依法作出了责令限期拆除非法占用的土地上的建筑物的行政处罚。因被申请人在法定期限内既未申请复议,又未提起行政诉讼,也没有自觉履行处罚决定的义务,申请人向法院申请强制执行,法院予以支持。

●相关规定

本法73、76;《行政诉讼法》第95条;《行政处罚法》第51条;《行政强制法》53~60

第八十四条 【土地行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的法律责任】土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。

案例65

赵某等与江苏省国土资源厅行政纠纷案([2016]苏01行初541号)

原告赵某等15人认为被告江苏省国土资源厅(以下简称省国土厅)未履行土地行政管理法定职责,于2015年11月24日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月30日作出(2015)宁行诉初字第164号行政了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2016年11月22日公开开庭进行了审理。原告包阳某、原告暨诉讼代表人单某、15位原告的共同委托代理人郎克某、孙华某,被告省国土厅的委托代理人胡某、张某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2015年10月20日,原告赵某等15人向被告省国土厅邮寄提交《土地违法案件查处申请函》。被告至原告提起行政诉讼时未作出处理,原告认为被告的行为构成行政不作为。

原告赵某等15人诉称:1.原告为无锡市广益路301、305(五洲国际中华美食博览城)项目房屋的业主。因所购房屋的土地使用权涉嫌违法转让,原告于2015年10月向被告省国土厅申请对无锡市国土资源局(以下简称无锡市国土局)的违法转让土地和修改竣工日期、容积率、建筑面积、土地出让金等行政行为进行立案查处,但被告未依法履行职责、予以立案,反而将原告的申请材料作为信访事件转交给涉嫌违法行为的无锡市国土局自行处理。2015年11月4日,无锡市国土局作出不予受理告知单。2.被告作为承担规范江苏省国土资源管理秩序责任的行政机关,理应贯彻执行国家及省有关国土资源管理的法律、法规及政策,依法对国土资源违法案件进行调查和处理。而被告却对其下属涉嫌土地违法行政案件,不予立案,且直接交由违法行为人自行处理,显然未尽到行政职责。请求判令被告依法履行法定职责,查处涉案土地违法案件并承担本案诉讼费用。

法院认为,土地管理法第五条规定:“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六十六条第一款规定:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第八十四条规定:“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。”《江苏省土地管理条例》第三条规定:“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。设区的市、县(市,下同)人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”第四十八条规定:“下级人民政府土地行政主管部门在土地登记发证、收费和土地使用权出让、租赁等活动中,有违反法律、法规规定行为的,上级人民政府土地行政主管部门应当依法责令其限期纠正。”根据上述规定,上级土地管理部门对下级土地管理部门的监督行为系基于其内部管理职权,对其下属机关及其工作人员的违法、违纪行为进行调查、责令改正、作出行政处分或其他处理决定的活动,该行为属于行政机关内部的层级管理和监督行为。本案中,原告赵某等15人根据上述规定,向被告省国土厅提出查处申请,要求其对无锡市国土局将未经开发的土地使用权予以“调整”的行为进行查处。省国土厅对于无锡市国土局是否进行监督、如何监督、监督是否适当,均属于行政机关内部管理行为,不属于司法权对行政权监督审查的范围。故,原告赵某等15人对被告省国土厅不履行内部监督职责提起的诉讼,不属于行政诉讼受案范围。综上,经本院审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[14]第三条第一款第(一)项的规定,裁定如下:驳回原告赵某等15人的起诉。

●相关规定

《刑法》397、402、410;《违反土地管理规定行为处分办法》;《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》6、7