第一节 问题的提出及研究的意义

一 问题的提出

政府数据是政府或政府控制实体生产或持有的数据和信息。随着社会的发展，政府数据开放逐渐成为社会民众的权利诉求。在大数据背景下，如何尽可能地将政府数据向社会公众开放，利用开放数据提高政府的社会参与度和透明度、服务于经济社会生活、增加人民的福祉成为各个国家的发展战略问题。2015年10月29日发布的《中共中央第十八届中央委员会第五次全体会议公报》[1]提出了“实施国家大数据战略”，这是大数据第一次被写入党的全会决议，标志着大数据战略正式上升为国家战略。同年，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》[2]（以下简称《纲要》）明确指出，数据的开放共享是国家数据战略的核心，正文中共出现“共享”59次、“开放”36次，《纲要》5次提及“政府数据开放共享”，将“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”作为三大任务之首。将“政府数据共享开放工程”列为十大数据工程之首，充分显示了政府数据开放共享在国家数据战略中的重要地位。2016年“两会”通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》再次提出要“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”[3]，政府数据开放共享运动在全国铺开。可以预见，未来几年，国内政府数据开放网站建设与应用将成为各级政府网站核心服务应用的热点。

二 研究的意义

众所周知，大数据时代得数据者得利益，大数据所带来的价值不菲。各级政府所掌握的数据信息具有重要的经济和社会价值，政府开放数据共享可以说是全球化大势所趋，政府通过开放所持有的数据，不仅为国家发展提供新的创新动力，而且还在一定程度上对于扩展新就业渠道、缓解就业压力起到积极作用。总体来说，政府数据开放共享这一举措，具有全局性战略意义，具体体现在以下几个方面。

（一）提升政府治理能力

大数据推动政府治理理念和治理模式的转变。在政府治理过程中，通过开放数据，在某种程度上，增强了政府工作的透明度。与此同时，公众参与监督，使得“阳光政府”深入人心，加快“放管服”改革步伐，推动了实现国家政治民主化进程。数据是地方政府数据开放共享的核心，一个地方政府数据开放的水平实际上反映了这个地方政府的数据治理能力。在“放管服”改革推动下，各地政府应不断提高数据质量，开放更多更好更有价值的数据，对不同等级的数据可进行分级分类开放，实现数据开放的精细化管理。在保障政府数据安全的前提下，尽可能地将数据开放共享。

（二）提高政府的科学决策手段

传统的政府治理模式导致政府在做出决断时，通常是听从上级领导安排，只求稳，不求进，各部门之间“踢皮球”，相互推诿等现象比比皆是，导致公众对政府的信任感不足，使得政府形象一落千丈。政府各部门间普遍存在“数据孤岛”，将政府数据视为私有财产，不愿公开，从而导致政府各部门之间的沟通交流减少，只熟悉本部门业务。在决策过程中，不免着重考虑本部门利益而忽略整体利益。政府数据开放共享不仅可以增强政府提供公共服务的能力，各部门之间对于数据的共享同样有利于部门之间的业务沟通。随着社会经济的发展和公民民主意识的增强，公众的需求呈现出多元化、异质性的特征，对政府提供公共服务有了更高的要求和期待，需要政府提供全面的、有针对性的科学决策，以期更好地实现政府治理能力现代化。

（三）促进创新经济发展

政府数据开放的建设，可以充分挖掘海量数据中所蕴含的经济价值。数据是大数据时代国家的战略资源和经济创新资源，数据开放可以营造整个社会的创造氛围，鼓励万众创新。对数据的再利用和创新利用，能够带动新兴产业，加快经济转型升级。

（四）提高百姓生活质量

政府数据开放，可以降低公众获取政府信息的成本，更多更全面的信息可以帮助个人在生活中做出更完善的决策，提高生活质量。同时，数据开放可以推动电子政务的发展、政府部门间的信息相通共享，降低运营成本，提升公共服务质量和效率，使百姓办事难的情况得到有效缓解。

（五）深化政府数据开放政策研究

当前，我国学者研究成果中缺乏对数据开放政策文本较为系统的梳理，对地方政府层面的数据开放政策进行分析的成果相对匮乏，针对政策体系讨论的更是寥寥无几。值得庆幸的是，我国大数据战略发布后，各级政府、学界以及产业界积极探讨，推动理论与实践发展。具体到政府数据开放政策方面，我国的学术界正由最初的对国外政策案例研究向本土政策研究转变，旨在重点解决我国政府数据开放的实际问题。