第二节 地方政府数据开放共享国内外研究概述

政府数据开放共享的概念经历了“政府信息公开”（Open Government Information,OGI）、“开放政府数据”（Open Government Data, OGD）和“政府数据开放共享”（Open and Sharing Government Data,OSGD）三个发展阶段的演变，随着越来越多的国家和机构参与开放政府数据，跨国、跨机构间的数据共享问题成为新的研究热点。

一 国外学者研究现状

通过研究国外的文献资料可以发现，国外的理论研究主要在政府数据开放共享政策的制定及实施效果、政府数据开放的管理政策及影响因素和政府开放数据共享中的隐私安全问题研究三个方面。

（一）政府数据开放共享政策的制定及实施效果

M.N.Philip（2010）等学者认为，数据开放共享政策制定的基础首先是被政府视作为可公开利用的数据。国外发达国家对于信息化建设起步较早，因此民众对政府数据公开的要求和呼声较高。A.Zuiderwijk （2012）[4]等对国家政策引导的开放数据运动进行梳理，针对性地提出政府应按照用户需求建立激励性的数据开放共享政策建议，刺激数据收集和利用。T.Davies（2011）[5]通过收集英国、美国、印度等国的政府数据开放倡议书、声明及官方文件，分析了各国及地方层面在发展水平、政治结构和公共政策等方面表现出巨大差异。R.E.Sieber（2015）[6]提出改变公民和政府之间的四种开放数据模型，以便提高数据的利用率。G.Z.Felipe（2015）[7]等认为政府的数据具有不同类型，不同类型的数据在决策中所产生的作用各不相同，首先应当对开放数据的价值进行分析，以最终提高政府制定决策的准确性。

（二）政府数据开放的管理政策及影响因素

M.Palmirani（2014）[8]等提出通过透明法案以及公共数据管理的新方法，可以使开放的数据格式实现网络元数据的语义分类，进而实现对数据进行科学管理。A.T.Chatfield（2018）[9]等学者研究了有关于澳大利亚联邦和州政府在开放数据方面的相关政策，认为政策的早期采用者的行动力与其开放数据门户的开放程度呈正相关，政策起草提案者是负责开放数据政策，应对政策现有障碍的牵头羊。K.Williamson（2016）[10]等指出政府数据开放共享的障碍因素包含：各机构间缺乏共同的学科背景、信任、责任感和受控的数据访问，以及描述数据以实现再次利用。S.A.Claudio（2014）[11]等介绍了巴西政府开放数据后的好处与优势，以及数据开放存在的问题与制约因素，并针对开放政府数据壁垒与制约因素，运用组织间网络理论分析了开放政府数据的促进与激励因素。

（三）政府开放数据共享中的隐私安全问题研究

R.Meijer（2014）[12]等学者认为开放数据的目的在于促进公共价值，但信任、透明度、隐私和信息泄露等问题频发，这些问题与实现公共价值、开放数据政策存在冲突，通过研究提出了预先承诺的概念限制开放数据与公共价值产生冲突。E.Bonson（2011）[13]等阐述了政府数据开放的途径，促进公众利用数据的方法和措施以及必须要遵守相关的法律法规来保护数据隐私。J.H.Boyd（2015）[14]等研究者将不同数据集之间的数据汇集在一起成为综合数据集，原先可能没有隐私泄露问题的数据经过技术上的深度挖掘、交叉对比，不同数据之间的相互验证，依然可以用来还原人物画像，给数据隐私和机密性带来挑战。P.T.Jaeger（2002）[15]等认为数据保护应当在制度上构建统一的政府数据资源管理体系，在开放政府数据的背景下政府可以采用中央集中的管理结构保护个人隐私。C.Brewster（2017）[16]等认为使用如加密技术、认证技术、数字水印和电子签名等保护信息免受侵犯。在整个开放政府数据实施过程中出台标准化的操作指南，定期发布最佳实践案例，并以最佳实践为基础对整个过程进行调整和优化。

二 国内学者研究现状

近年来，随着我国大数据战略向纵深方向推进，有关地方政府的开放数据政策与实施问题逐步引起了国内学者们的关注，专门研究地方政府开放数据问题的研究成果开始出现。纵观我国学者有关政府数据开放共享的研究动态，发现大多数研究领域主要集中于顶层设计、保障机制、统筹管理、信息孤岛、部门网站等影响政府数据开放共享的问题，其他问题极少涉及。目前，国内已有的政府数据开放政策的研究主要关注以下几个方面。

（一）国内政府数据开放政策的研究

丁念（2015）[17]等人主要以发展中国家作为研究对象，在针对其开放战略做出对比研究以后，认为应当根据我国基本情况，努力完善顶层设计，并以此为基础创建完善的政府数据开放体系。首先就中央政府出台的政策，黄如花（2017）[18]等学者从国家层面的政府数据开放共享政策分析，为推进政府数据资源管理进行深入探讨，同时也从顶层设计出发，为制定有关政策提供参考。蔡婧璇（2017）[19]等提出美国自2009年率先提出政府数据开放倡议，奥巴马政府签署了《开放透明政府备忘录》，同年颇具影响力的Data.gov上线，奥巴马政府先后发布多项政令敦促实施，这些举措为美国数据开放的世界领先地位奠定了基础。谭必勇、刘芮（2018）[20]从政策类型、组织机构、政策目标三个视角对地方政府开放数据政策的现状进行了梳理，并从法律法规、数据开放共享与应用、开放数据平台建设、数据开放许可协议及标准规范、数据安全、人才培养等多层面对政策文本内容进行分析。汪雷（2017）[21]等研究了大数据背景下数据开放的社会价值和公共价值，以及给国民经济带来的积极影响，分析指出我国目前所面临的问题是缺乏有效的政策保障机制来保证政策的贯彻执行，目前的政策保障机制需要进一步地完善才能形成有效的、结构性的保障体系。

（二）政府数据开放平台建设现状

黄思棉、张燕华（2015）[22]从中国政府数据开放平台建设的视角进行了案例分析，结合大数据时代的信息环境研究了我国政府开放数据面临的阻碍并提出了对策。杨瑞仙（2016）[23]等通过分析美国、澳大利亚等国家的政府数据开放平台建设情况，指出我国在制度、政策执行、统一数据开放平台等多方面不足，强调我国在开放政府数据的政策保障方面的发力点。陈立枢（2015）[24]建议构建中国大数据产业发展政策体系，加强大数据共享平台安全，实施融合发展战略。2015年9月，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》明确提出，“2018年底前建成国家政府数据统一开放平台，率先在信用、交通、医疗等重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放”[25]。《2019年中国地方政府数据开放报告》指出“截至2019年上半年，我国已有82个省级、副省级和地级政府上线了数据开放平台，与2018年报告同期相比，新增了36个地方平台。”[26]由此可见，政府数据开放平台已经逐渐成为一个地方数字政府建设的“标配”。

（三）国内的政策法规实施情况

数据是数据开放的核心，一个地方政府数据开放的水平实际上反映了这个地方的政府治理能力。各地区政府在开放数据的同时，也应当不断提升数据质量，开放具有高价值、高质量的数据集，实现数据开放的精细化管理，在保障数据安全的前提下，尽可能最大程度上将政府数据开放出来。肖卫兵（2015）[27]指出要通过主动公开标准规定，推动政府数据开放，进一步建立和完善数据开放机制。周大铭（2015）[28]通过对国外数据发展的情况分析，对比国外数据开放的重要特点，分析指出了我国政府数据开放的必要性。在大数据时代背景下，我国在法律法规、管理规范等方面意识薄弱，尤其在政策制定、数据隐私安全、数据服务质量等问题上有待提高。马海群、徐天雪（2018）[29]从相关概念界定、构建多元化政策评估主体以及确立政策评估指标体系等方面构建了我国政府数据安全政策评估体系。

三 研究评述

总体而言，我国学术界对开放数据政策文本缺乏较为系统的梳理，对地方政府层面的开放数据政策进行分析的成果相对匮乏，针对政策体系讨论的更是寥寥无几。虽然一些学者也提出了开放数据的政策框架，但仍有不少问题值得进一步探究。

第一，目前我国的政府数据开放政策更多的是以参考国外研究为主。相对于早期开展数据开放运动的美国、澳大利亚等国家，我国地方政府数据开放共享正处于探索阶段。有关开放地方政府数据共享的政策相对欠缺，更多呈现的是大量国外案例的经验性研究，对于我国政府应建立怎样的政府数据开放共享政策，定位尚不明确。

第二，我国现阶段政府数据开放的整体发展情况落后于西方发达国家，国家层面的政府数据开放平台尚未建立。《中国地方政府数据开放报告》自2017年5月首次在贵阳数博会发布以来，通过每年的“中国开放数据指数”，对我国地方政府数据开放情况进行综合评估。我国的政府数据开放起初是从地方开始，由沿海向内陆拓展，数据开放总体集中在经济较发达以及信息化较高的城市，其他相对欠发达的城市发展较为滞后，这也是地方政府数据开放实施下一步努力的方向，争取早日实现国家统一可调配的数据开放平台。

第三，本书的研究在调查分析国外及国内有代表性的地方政府数据管理与共享政策体系建设的理论和实践的基础上，旨在找到对数据开放共享有优势引导和促进作用的政策“发动机”，探寻政策体系完善路径，为我国各级政府进一步加快数据开放提供参考依据。