第四节 《克纳报告》：正在分裂的美国社会

1967年7月29日，约翰逊签署第11365号总统令，宣布成立国家内乱咨询委员会（The National Advisory Commission on Civil Disorders）。[20]约翰逊在颁布总统行政令时指出，在许多美国城市，市民的安宁已经被撕碎。美国人民深感不安。他们对在大都市中心区和小城镇所发生的大规模抢劫和暴力事件深感困惑和沮丧。任何社会都不能容忍大规模的暴力，就像任何躯体都不能容忍大病。我们，美国人民将不容忍这种情况。但夸夸其谈不能解决问题，我们需要答案——到底发生了什么？它为什么会发生？我们能够做什么来防止它一而再再而三地发生？……我知道这是棘手的事情。1968年3月1日，委员会发布了《克纳报告》（Report of the National Advisory Commission on Civil Disorders），内容涉及国家内乱的本质、成因以及对策。四百多页的报告甫一发布旋即成为畅销书。报告的核心结论是“我们的国家正在分裂为两个社会，一个是黑人社会，另一个是白人社会，这两个社会之间隔离且不平等”（The Nation Advisory Commission on Civil Disorders, 1968: 1）。年轻黑人人口迅速增长，这个群体在全美的失业率最高，在所有犯罪中所占比例相对较高，在民事纠纷中也是主流。黑人资源匮乏、缺乏机会，根本不存在“美国梦”。但黑人抗议的目的并不是从根本上改变美国制度，而是呼吁在完全平等的基础上把黑人纳入美国社会。小马丁·路德·金认为，《克纳报告》是医生对垂危病人提出的警告，并开具了能挽救生命的处方。

报告列出1967年发生在美国128个城市中的164种骚乱，其中的41种被定性为暴乱。报告认为，这些骚乱是由不断积累的懊恼和痛苦所导致的，而这些懊恼和痛苦是歧视、偏见、社会地位低下、强烈并且弥漫的不满以及紧张局势加剧事件的结果，加之大量年轻的、有政治企图的、活动家的推波助澜。在就业方面，普遍失业和不充分就业在少数族裔区是最持久和最严重的愤恨的缘由，这与公民骚乱的问题有着千丝万缕的联系。尽管联邦政府在人力资源开发和培训项目上的支出不断增加，但事实是，约200万人处于永久的失业状态，约1000万人处于未充分就业状态，650万全职工作人员的工资处于贫困线以下。在中部城市，50万长期失业者中18岁至25岁的黑人男性占很大比例。年龄在15岁到25岁的黑人男性在骚乱者中占主导地位。超过20%的骚乱参与者处于失业状态，其中许多人仅受雇于断断续续的、地位低下的、非技术性工作。在教育领域，对于许多少数族裔而言，特别是对贫民区的儿童来说，缺乏发挥儿童潜能、参与社会生活的教育体验。在语言和阅读能力等关键技能方面，黑人学生在每个学年都远远地落后于白人学生。在教育系统中，白人对待黑人的种族主义态度和行为，在一定程度上加剧了黑人青年的高失业率和低就业率。在黑人社区，家长和学生对学校系统的敌意引发越来越多的冲突，这是愤恨的缘由之二。那些尚没有完成高中学业、居住在贫民区的年轻人参与暴乱的概率很高。现行的福利制度设计旨在省钱而不是为人民服务，更可悲的是，实践中这种福利制度既没有省钱，也没有为人民服务。它排除了大量急需公共福利资助的人群，一旦稍加资助，他们有极大的可能性能够实现自给自足。同时，那些享受了社会福利资助的人群，一方面尊严受损，被认为是不值得信任的、淫乱的和懒惰的人，另一方面所享受的资助也无法维持他们体面的生活。这是愤恨的缘由之三。在少数族裔聚居区，住房问题尤为突出，这是愤恨的缘由之四。居住在中心城市的所有非白人家庭中，有近三分之二生活在不达标的住房里。一方面是因为贫民窟中的许多居民根本无力支付必要的房租来维持体面的住房，在1960年年底特律超过40%的非白人需支付的房租超过其收入的35%；另一方面是因为种族歧视阻碍了非白人族裔进入非贫民窟地区居住。同时，联邦住房开发项目为弱势群体提供住房的能力相对较小。

本质上，无论黑人还是白人，任何美国人都无法逃避经济社会持续衰退导致的各种后果。为了实现国内和平和社会正义，报告提出唯一有意义的解决方案是集中更多的资源消除弱势群体的无助感，向那些被种族歧视的群体提供机会，加强跨种族的沟通，消除成见，消除猜疑，消除敌意，为实现公共秩序和社会正义创造基础。报告的主要建议可以归纳为八点：第一，未来三年内在公共部门和私营部门分别新增100万个就业岗位，在行动实施的第一年在公共部门新增25万个岗位，在私营部门新增30万个岗位，实质性降低包括黑人和白人在内的所有工人就业不足的程度。第二，加强由雇主开展的在岗培训，以合同或税收抵扣的方式为私营部门雇主实施针对长期失业者培训所发生的额外费用提供补偿。第三，通过向学校提供实质性联邦援助的方式，推动学校系统内部的合作，加大力度消除公立学校中事实上的种族隔离。第四，通过实施联邦资金支持的年度补偿性教育计划，改进教学实践和教学研究，显著改善那些为弱势儿童提供早期教育的学校；通过修订州援助方案，确保对贫困的学龄儿童高度集中的学区的每个学生提供更多援助；通过增加联邦政府的教育援助，扩大弱势群体接受高等教育的机会。第五，建议联邦政府、州政府和地方政府采取联合行动，改革现行福利制度，建立统一的国家援助标准，最低标准至少保证不低于每年的贫困水平，并且联邦政府至少提供所需资金的90%。第六，联邦政府应该为那些可以工作或从事工作的人建立一个收入补充计划，以这种方式为更充分的就业提供各种激励措施；为那些不能工作以及决定与孩子们生活在一起的母亲们提供一个维持体面生活的最低补贴标准，并帮助那些已经深受其困的父母们将他们的孩子从贫困中解放出来。第七，制定一部全面的、可实施的联邦公开住房法规，涵盖所有住房的销售或租赁。第八，从第一年60万套开始，在未来五年内为中低收入家庭提供600万套新建的或翻新的体面住房。虽然克纳委员会没有对上述建议所需的费用进行估算，但是毫无疑问，执行这些建议不仅成本高昂而且覆盖面广。克纳委员会坦率地承认，“我们提供了一个诚实的开端。我们已经获悉了很多事实。但是，我们没有发现令人吃惊的事实，我们没有独特的见解，我们没有简单的解决方案。在美国，种族骚乱的破坏和苦难，黑人反叛和白人镇压的激烈辩论，早在这次骚乱之前就一直为人们所耳濡目染。现在是结束破坏和暴力的时候了，不仅是在贫民窟的街道上，而且也在所有人的生活中”（The Nation Advisory Commission on Civil Disorders, 1968: 483）。《克纳报告》提出的建议旨在建设一个单一美国人身份的包容社会，因为只有对国家行动进行庄重承诺，才有可能构筑一种与美国社会历史理想相契合的未来。

《克纳报告》在当时是惊世骇俗的。报告的调查结果表明，城市暴力的主要原因是白人的种族主义，并暗示白人对黑人暴乱和叛乱负有不可推卸的责任。报告预测，除非黑人生育率、迁徙定居模式或公共政策发生重要变化，否则在市区中黑人占人口大多数的趋势将持续下去。预计到1985年许多城市的人口绝大部分将是黑人，而郊区的人口绝大部分是白人。为此，报告呼吁终止事实上的种族隔离，为定居在城市黑人贫民窟的人口提供必需的就业岗位，改善恶劣的贫民窟环境，向黑人开放郊区的住宅区，鼓励黑人向工业中心迁徙。然而，约翰逊总统并没有采纳《克纳报告》的建议。

1968年4月4日，小马丁·路德·金遇刺；1968年6月5日，罗伯特·肯尼迪遇刺，随后一场更大规模的骚乱席卷了美国100多个城市。1968年6月10日，约翰逊总统颁布第11412号总统令，宣布成立国家暴力委员会（National Commission on the Causes and Prevention of Violence，亦称National Violence Commission）,[21]负责重新评估1960年以来发生的大城市抗议和骚乱活动。该委员会在1969年12月发布的报告中断言，最严重的政策问题是在城市的内城区缺乏就业和教育机会。“作为一名年轻的、穷困潦倒的男性，作为那些未受到良好教育并且无法逃离难以忍受的城市环境的人群，想要得到政府所宣扬的那些东西，环顾周遭那些经常使用暴力手段才能取得物质上成功的非法活动，以及目睹使用这些手段的恣意妄为行为不受惩罚，他们选择了犯罪和作奸犯科。同样，作为黑人、墨西哥人或波多黎各人，种族歧视和种族隔离等因素极大地助长了这些犯罪行为的势力。”（National Commission on the Causes and Prevention of Violence, 1969: 36）报告建议，在职业、培训和教育方面进行投资——以1968年美元计算，每年投资总额为20亿美元。应该按照合法程序，对国家的长期优先议事日程进行重新排序。报告对骚乱活动的判断以及给出的解决方案均表明，国家暴力委员与克纳委员会的道德立场是一致的。国家暴力委员会断言，在人类漫长的历史进程中，伟大文明的衰落与其说是来自外部攻击，不如说是来自内部衰败。大多数文明的伟大和永恒最终取决于它们如何从内部应对挑战。我们美国的文明也不例外。尽管各种严峻的外部危险仍然存在，但是今天更加严峻的威胁来自内部：盲目的城市化、种族歧视、环境破坏以及前所未有的相互依存、人类身份的错位和丰裕社会所创造的动力——这些都导致了个人和群体暴力的高涨。

作为克纳委员会和国家暴力委员会在私营部门的延续，艾森豪威尔基金会（Eisenhower Foundation）于1981年成立。基金会的受托人把工作的重心放在内城区，为消除种族隔离奔走呼号，包括阿格斯生活学习计划（Argus Learning for Living Program）等项目获得成功。

在《克纳报告》发表三十周年之际，《千禧年的背叛：更富足、更贫困以及种族分裂》（The Millennium Breach: Richer, Poorer, and Racially Apart）和《圄于贫民窟：美国的城市、种族和贫困》（Locked in the Poorhouse: Cities, Race and Poverty in the United States）问世。弗雷德·哈里斯在《圄于贫民窟：美国的城市、种族和贫困》一书的第一章“克纳报告的三十年后”（The Kerner Report Thirty Years Later）中指出，在《克纳报告》发表后的十年里，美国在种族歧视、贫困和内城区治理等方面取得了相应的进展。然而，进步就此停止，在某种程度上甚至出现了倒退。是什么导致了停滞和倒退？首先，一系列的经济冲击产生了令人沮丧的影响，尤其是对少数族裔而言。其次，政府行为和政府不作为受到大量谴责……今天，《克纳报告》发表三十年后，美国的贫困现象越来越多，比以前的程度更严重、更黑种人化、更棕种人化，而且更加集中在城市，城市甚至已经成为美国的避难所。

在《克纳报告》发表五十周年之际，学者们纷纷发文纪念，加州大学伯克利分校哈斯公平和包容性社会研究所举行了盛大的纪念活动。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利兹认为，“种族隔离的社会不可能成为世界的指路明灯。这样的经济不可能繁荣。如果我们沿着这样的方向继续前行，每个人都会失去机会。另一个世界是可能的。但是，五十年的斗争已经向我们表明，要实现另一种愿景是何等艰难”[22]。蒙恩迪安在博客上写道，“在五十年前的这个星期，由林登·约翰逊总统组建的一个特别委员会发布了一份石破惊天的报告。伊利诺伊州州长小奥托·克纳领导下的国家内乱咨询委员会负责调查1967年在全美爆发的150多起公民暴乱的原因，断然将责任归咎于白人种族主义。这份报告断定，美国白人剥夺了黑人公民太多的机会，把他们阻挡在学校和职业之外，封锁在远不如白人的社区。正如报告所描述的那样，这些条件导致了美国主流白人根本无法理解的强烈的不满情绪……不幸的是，这一雄心勃勃的计划在诞生时就夭折了。约翰逊总统的政治资本被越南战争所耗竭，他的政治联盟在中期选举中惨遭失败。更加令人沮丧的是，尼克松和小乔治·华莱士凭借竞选中发表的法律和秩序言论，利用白人的种族主义焦虑，在策略上引发了骚乱的反弹。在某种意义上，尼克松和小乔治·华莱士反对《克纳报告》提出的建议，他们认为，报告中建议的项目将奖励暴民。1968年11月，尼克松当选总统，使这一主张成为主流。五十年后，特朗普总统在竞选活动中对文化和种族仇恨进行了类似宣传，将内城区描述为人间炼狱，将移民描述为强奸犯和嫌疑犯”[23]。在他看来，《克纳报告》不只是时代的遗迹，而且是未被采纳的路线图。阅读《克纳报告》，就好像阅读1919年芝加哥暴乱的报告《芝加哥黑人：种族关系与种族骚乱》（The Negro in Chicago: A Study of Race Relations And A Race Riot）、1935年哈莱姆区暴乱的报告《哈莱姆黑人：1935年3月19日暴乱的社会经济状况报告》 （The Negro in Harlem: A Report on Social and Econmic Conditions Responsible for the Outbreak of March19, 1935）、1965年瓦茨暴乱的报告《城市暴力：结束还是开始？州长委员会关于洛杉矶骚乱的报告》（Violence in the City: An End or a Beginning? A Report by the Governor's Commission on the Los Angeles Riots）……同样的场景、同样的分析、同样的建议和同样的不作为反复重现。面对2014年弗格森事件、2015年巴尔的摩骚乱事件，《克纳报告》仍然是当代美国恰如其分的墓志铭。如何实现《克纳报告》提倡的蓝图——发起一场运动，断然拒绝对文化上的愤怒和公然且隐晦的种族煽动，建立一系列能够实现更公平的未来的制度——是我们必须完成的任务。

2018年，艾森豪威尔基金会发布纪念《克纳报告》五十周年报告《治愈我们分裂的社会：克纳报告后投资美国五十年》（Healing Our Divided Society: Investing in America Fifty Years after the Kerner Report）。报告认为，美国的总体贫困率基本上没有变化，但贫困人口的总数从2540万人增加到4060万人。如今的儿童贫困率比1968年要大。自1975年以来，生活在极度贫困中的美国人的比例有所增加，福利改革宣告失败。非裔美国人的失业率继续保持在约白人失业率两倍的水平。拉丁裔的失业率也高得不成比例。美国的收入不平等状况已经严重恶化！在美国，新增收入的52%进入了收入分配金字塔顶层的1%人的腰包。富人更健康，寿命更长。他们得到了优质的教育，而优质教育又产生了更大的收入不平等。随后，更大的经济势力转化为更大的政治权力。

迄今为止，《克纳报告》是一份揭露美国种族主义和不平等根源的权威报告。尽管保守主义者批评该报告为非法暴力提供了正当理由，但是左翼激进分子却抱怨说，克纳走得不够远。对大多数美国人来说，这份报告是对种族关系中所存在的谬误的一次令人瞠目结舌的控诉。种族不平等问题，仍然是当代美国无法愈合、流着血的伤口。