第五节 蒙太奇与万花筒：现代美国社会的终结
20世纪60年代的美国社会，对于普通百姓来说，就如同蒙太奇，对于学者和政策制定者来说，就如同万花筒。20世纪60年代伊始，肯尼迪政府开始关心国内社会问题，包括贫困、种族、健康、环境污染、失业率、住房等问题。经济学家们开始运用成本收益分析来诊断某些社会问题，并且意识到度量社会成本和社会收益存在巨大困难。政治学家和行政学家开始构建项目—规划—预算体系（Program-Planning-Budgeting Systems）作为使不同政府项目合理化和衡量不同备选方案的工具。社会家们钟情于城市规划、教育、种族、社会规划结果的长期预测。社会指标代表了当时政治学家、经济学家和社会学家的共同关切，并且这种关切得到联邦政府的积极回应。20世纪60年代初期，在格罗斯等人的敦促下，总统的国情咨文中开始包含社会现状和社会需求的内容。
1965年，拉塞尔·塞奇基金会（Russell Sage Foundation）的两位社会学家莫尔和谢尔登设计了一个内部研究项目，监测社会变迁，并于1968年出版了《社会变迁指数：概念和度量》（Indicators of Social Change: Concepts and Measurements）。研究发现，“当今的美国社会正在发生影响深远的变迁，这是极为平常的观念。然而，我们对社会基本功能的理解却是模糊不清的。我们知道，人口增长和城市化、职业的技术化和官僚化、生活水平的普遍提升、教育的扩散和越来越高的学术水平以及觉醒的自我意识和少数族裔群体的崛起已经导致了严重的社会紧张。令人欣慰的是，国家已经加大对社会前景的关切，并且已经超出了严格意义上的经济考量，将其扩展到公民权利立法、大规模的教育支持、缓解不平等的计划、医疗保险和许多其他方面”（Sheldon & Moore, 1968: 3）。在这里，社会变迁被认为是社会结构，即行为和互动方式的重大改变，包括嵌入在价值观、社会规范、文化产物或符号中社会结构的表现形式和结果。莫尔和谢尔登认为，当时的专业学者和社会人士之所以高度关注社会变迁的前因后果，一部分原因在于全球正在面临新威胁，另一部分原因在于社会科学家长期忽视了社会变迁问题，还有部分原因也在于对美国社会特征的描述性数据被夸大。而衡量社会变迁的实际关切理应放在减少激进变迁的社会成本，放在协商性的社会干预和项目估价上。建立社会指标值得提倡，这样可以便于直接监测社会变迁。并且，如果能够建立可以说明一系列相关关系的社会指标，如果干预指标能够被导入，无论这些指标多么原始、多么具有象征性意义、多么可变，那么项目官员都可以拥有一种强大的分析工具。当然，提出问题比回答问题容易得多。为此，他们建议社会指标应包括四个方面的评估准则以检验美国社会的结构变迁及其内在特征，这些准则分别是：人口构成及其地域分布；社会构成，检验社会生产物品、创造它的知识和技术、生育以及维护秩序等功能上的独特方式；社会分配特征，检视人、物品、服务、知识、价值和秩序等社会产出如何在美国不同部门的人口中进行分配；社会整体特征，阐述美国在不平等、多变的机会、社会福利以及整个社会体制等方面如何实现变革。
1966年3月，约翰逊总统责成卫生、教育和福利部时任部长约翰·加德纳寻求提高国家规划社会进步能力的方法。为了更好地衡量已取得的成就与规划的愿景之间的距离，特别要求该部门研究必要的社会统计科目和指标来补充劳工统计局（Bureau of Labor Statistics）和经济顾问委员会（Council of Economic Advisers）编制的指标。随即，约翰·加德纳于1966年秋成立了专题研究小组。[24]专题研究小组认为，当前政府数据的采集主要是为了行政目的而不是分析目的，从这些数据中很难得出规范价值。比如，在医疗保健上，整个国家花费的钱越来越多，但是没人知道整个国家的医疗状况是否好转；联邦调查局关于社会犯罪的FBI指数，混淆了谋杀、强奸、斗殴、盗窃等案件，但由于汽车盗窃案等类似案件的增多，导致人民认为今天的社会犯罪比以往任何时候都要多。经过两年半的努力，最终由卫生、教育和福利部新任部长威尔伯·科恩于1969年年初向总统提交了《近乎一份社会报告》（Towards a Social Report）。这份报告代表了社会科学家们的一种尝试，即着眼于几个重要领域，评价美国社会朝着那些被普遍接受的目标前进过程中，已经取得的进展。这些领域涉及健康和疾病，社会流动，自然环境，收入和贫困，公共秩序和安全，学习、科学和艺术以及社会参与和疏远。
在健康和疾病领域，报告发现，美国人的健康和预期寿命在20世纪有了显著改善但仍有改善的潜力。美国人口出生时的预期寿命从20世纪之交的47.3岁增加到1967年的70.5岁。但是，美国新生儿预期寿命至少低于其他15个国家的新生儿预期寿命，美国黑人的健康预期寿命平均比美国白人少7年。报告认为，美国人的生活方式，尤其是社会剥夺、经济贫困以及医疗保健服务的分配不均是导致美国人健康水平低于预期的原因。报告建议，医疗保险立法在保障老年人看得起病的同时，也应致力于改善年轻人对于医疗保健服务的可获性；国家资助的医疗保健体系应防止对住院医疗的过度依赖以及入院过度治疗，并且应鼓励走向预防性、保健性医疗。
在社会流动方面，任何人都不能因其出身而被剥夺改善其前途命运的机会是美国价值观的基石之一。问题在于，机会和社会流动的现实情况是否像我们曾经拥有的那样大？报告发现，向上层社会流动的渠道和机会确有改善，这得益于受教育状况的变化。父辈每延长一年的在校教育，其子嗣受在校教育年限会延长1.3—1.4年，家庭背景对职业选择的决定性作用已经让位给教育。但是，黑人的流动机会却仍然受制于种族歧视以及与种族歧视相关的其他因素。黑人受教育年限普遍低于白人。平等就业机会立法仅在联邦政府得到执行，在其他领域被置若罔闻。美国人对机会公平的承诺仅偏向于白人，黑人越来越被边缘化。
在自然环境方面，报告发现，随着人口和经济活动的增长，美国的污染问题与日俱增。1965年，美国的交通运输系统产生了7600万吨五种主要污染物，如果运输技术没有太大变化，那么，随着汽车、飞机等交通运输工具数量的增加，污染问题显然将会更加严重。污染的表现形式多样化，一个地方可能是空气污染，另一个地方可能是水污染，其他地方可能是汽车垃圾和固体废物污染。报告认为，从自然界进入经济活动的原材料总量必须等于最终作为废物和任何回收材料排放的材料总量。报告还发现，美国的人居环境在逐步改善，过度拥挤的住房比例在下降，结构健全的住房比例在上升。但是，存量住房和开发的新增住房并不能掩盖住房需求的增长以及种族歧视所带来的结构性问题，黑人的内城化和白人的郊区化正在撕裂美国的人居环境。
在收入和贫困方面，报告显示，美国人均国民生产总值比世界排名位居第二的瑞典高出约1000美元；在考虑人口和币值变化的前提下，个人收入在21世纪翻了两番；然而，在过去的20年间，收入分配总体来看没有发生什么变化；这就意味着，贫困线以下的人口总数有所下降，从1960年的4000万人下降到1967年的2600万人。这也意味着，不可能消除贫困。因此，报告建议，建立收入补偿制度来推进收入分配制度改革，应对可能出现的社会福利危机。
在公共秩序和安全方面，报告认为，进入20世纪60年代以来，美国公共秩序和安全比以往任何时候都更加严峻。犯罪集中发生在穷人身上，无论是犯罪者还是受害者都更可能来自中心城区的贫民窟，而贫民窟中的许多居民是黑人。众所周知的黑人的被捕率比白人高，而鲜为人知的是黑人的受害率比任何收入水平的白人群体要高。年轻人犯罪率的上升部分归因于年轻人口比重的增长，与此同时，青少年犯罪倾向在增加。报告建议，比加强巡查、增强警力更为重要的是为黑人和年轻人提供社会机会，并且改变他们对法律和警察的态度。
在学习、科学和艺术方面，报告认为，学习、发现和创造力的价值巨大，是美国未来发展的重要资源。美国的状况在很大程度上取决于孩子们学习了多少，以及科学家和艺术家创造了什么。报告发现，尽管教育如此重要，但是对美国儿童学习了什么、学习到什么程度的评估却很少。关于教育的统计数据并没有反映教育投入在多大程度上实现了目标。一个事实是，自20世纪50年代以来，孩子们的考试成绩有了显著提高，但经济贫困和社会底层家庭的孩子接受的系统性教育比家庭背景好的孩子更少，即使他们的考试成绩优异，上大学的可能性也要小很多。在那些学业能力排名前五分之一的高中毕业生中，如果孩子们父母的社会经济地位排在社会顶层的四分之一，95%的学生将进入大学，倘若他们父母的社会经济地位排在底层的四分之一，只有50%的学生会上大学；来自社会经济顶层的四分之一的学生进入研究生院的可能性是来自社会经济底层四分之一的同等水平学生的五倍。尽管与教育相比，科学和艺术的度量更加困难，但是有两个显而易见的事实，一个是美国在技术诀窍方面远远领先其他国家，另一个是艺术家普遍面临财政困难，尽管美国的文化生活丰富活跃。
在参与和疏离方面，报告认为，空泛地谈论自由和宪法权利，不足以约束公共政策执行。美国缺乏反映政治和社会制度绩效的数据，导致难以判断政策执行是否达到预期效果。因此，需要更多、更优质的信息来了解美国公民在社会的政治和组织生活中是否享有了平等的权利，包括在法律面前人人平等、特许经营权的平等、公平获得公共服务和公用事业的权利等。同时，由于官僚机构的大规模发展，致使许多美国人，特别是那些受教育程度较低、缺乏自信的人在与官僚机构打交道时困难重重，对数据的需求变得尤为迫切。报告建议，应从社会包容的角度更多地采集关于公民归属感和对某个社会群体依恋感的数据，特别是反映那些通常不属于志愿组织、不属于有凝聚力的社区、不属于家庭或其他社会群体的人可能比其他美国人有更高疏离感的数据，比如黑人、丧偶者、离异者、单身人士以及精神疾病患者和失能人士等，从而在社会参与、精神面貌、排斥和歧视、社区意识、社会和谐等方面全面反映国家的状况。
威尔伯·科恩在报告陈情中指出，《近乎一份社会报告》在两个方面有助于改善公共政策制定。一方面是它使社会问题更具可见性，从而对国家应优先安排的事项作出更明智的判断；另一方面是它通过深入分析衡量国民福祉的不同指标是如何变化的，从而有助于更好地评估公共项目目标的实现程度。威尔伯·科恩认为，社会问题的可见度不应该取决于其新闻价值，而应该取决于其公共性。这份报告聚焦的问题不仅涉及政府行为，而且关注公民态度。从长远来看，如果有社会指标来告诉我们社会如何变化，那么对公共项目有效性评估必然会改善。
社会指标专题研究小组的联席主席贝尔同样认为，社会指标有助于公共政策改善。经济报告以国民生产总值为衡量标准，涉及加法；而社会报告处理外部性问题，涉及减法。比如，造纸厂将污水排进了河流，而清理河流的成本却增加了国民生产总值，并且会体现在清理污染工人的薪酬簿上，这就产生了对衡量经济进步的扭曲，进而导致公共政策的扭曲。因此，他个人倾向于“将目前的白宫经济顾问委员会扩大为经济和社会顾问委员会，并赋予它发表一份联合报告的职责”。这样做的好处在于，一方面，社会指标显然会从经济学家那里受益，因为经济学家有更严格的标准，会产生更严厉的质疑。另一方面，由于委员会成员不是终身的政府官员，而是暂时离开大学或其他机构的专业人士，委员会仍旧保持其机构的独立性，这就保证了联合报告将屈从于成员职业的严格审查（Bell，1969）。
参与这份研究起草工作的经济学家奥尔森认为，这份报告关注事实而不是观念，但现行国民收入统计存在的遗漏问题越来越严重。人口增长、经济扩张、城市化的外部不经济以及教育、科学和艺术的外部经济，不仅意味着现行的国民收入统计变得越来越不完整，而且也意味着它们排除了通常只能通过集体行动来解决的问题，而这些问题也正是公共利益之所在。伴随着国家发展，公共问题的负担已经变得越来越大。公共问题的增加不仅给政府增添了较大的负担，而且也对整个政治和社会体制提出了更多的需求，因此，必须摒弃将公共问题的信息等同于政府支出和活动的信息的观念，并且尽力解决信息供给不足的问题。“比如，对一份社会报告而言，需要关注关于孩子们学到了多少的信息，而不是为了学校教育花费了多少时间和金钱的信息；需要关注关于健康状况的信息，而不是关于获得行医许可的医生数量信息；需要关注关于犯罪的信息，而不是关于警察数量的信息；需要关注关于污染的信息，而不是处理污染的行政机构信息。的确，针对一些社会问题，教师、医生或警察等数量的增加通常被看成进步的措施，但这也通常是存在严重误导性的措施。如果我们能够以较低的成本解决社会问题，如果我们能够以较少的教师、医生或警察获得更多的学习、健康或预防犯罪，那么，我们的境遇将会变得更好。所有这些投入都是稀缺资源，并且如果这些资源被用于其他目的，或许在某些情况下可以做出更大的贡献。”对于公共问题的信息供给不足的问题，奥尔森认为主要是因为这些信息并没有成为政府的例行要求。政府的例行要求通常关注政府为各种目的支出多少、动用了何种资源以及从事了那些活动的信息，总是有会计师确保政府资金不被挪用、总会有政府采购和人事官员跟踪政府使用的资源，总会有公共关系专家宣传政府机构的活动。但对于公共问题的信息，并没有被纳入这种机制之中（Olson, 1969）。
实际上，美国对社会问题的高度关注可以追溯到20世纪20—30年代。当时，社会学家奥格本试图衡量社会变迁的速度。1929年，胡佛曾经组建过总统社会趋势研究委员会（President's Research Committee on Social Trends），虽然受到大萧条的影响，委员会仍旧于1933年发表了《当代社会趋势》 （Recent Social Trends）报告。到布朗洛担任总统行政管理委员会（Committee on Administrative Management）主席的20世纪30年代晚期，他将社会趋势问题转化国家资源规划问题，并开展了一系列关于技术、人口和城市等领域的专题研究，试图为公共政策制定提供指引。但因为第二次世界大战的爆发，这些努力最终宣告中断。到1950年，德裔美国经济学家凯普出版了《私营企业的社会成本》（The Social Costs of Private Enterprise）一书，他强烈主张以一种数量和货币的综合术语来评估职业伤害、疾病、空气污染、水污染、自然资源和能源损耗、土壤退化和森林砍伐、技术变迁、失业和广告的社会成本。1963年，凯普将私营企业修订为商业企业，更名再版了《商业企业的社会成本》（The Social Costs of Business Enterprise），提出了社会极小值（Social Minima）、社会生态指数（Social-ecological Indicators）、政治生态经济学（Political- ecological Economics）等概念（Kapp, 1963）。从这个进程上看，《近乎一份社会报告》的出炉完全可以被视为美国社会发展观的再一次革新。
[1]Siren，又译作西壬，源自希腊神话传说，别名阿刻罗伊得斯。
[15]如果雇主家中有18岁以下的子女或者因体力或智力原因需要成年人照顾的子女，需要雇用家政服务人员工作至少4周以上，这种情况下的工作被纳入社会保障体系。