第一节 研究缘起

进入21世纪，随着经济社会的高速发展，我国现代化建设已完成工业化的原始积累，进入了工业化中期发展阶段，国家财政收入主要来自工商业而不是农业，具备了工业反哺农业、城市支持农村的物质基础。随着现代化进程加快，城乡经济、社会差距日益扩大，因此，整个国家需要建立起城乡均衡发展机制。农村公共服务的供给不仅关系到农村发展，而且关系到整个国家的发展与整个社会的和谐。因此，统筹城乡发展，改变城乡二元结构，缩小城乡差距，推进城乡一体化进程，使城乡居民共享改革发展成果，同享均等化的基本公共服务，已经成为新时代我国政府治理改革中广受关注并亟待解决的重要问题之一。

随着中央和各级地方政府加大对“三农”的投入力度，农村公共服务整体水平有了长足发展。但是，囿于历史欠债、发展失衡等因素，农村公共服务体系建设尚存在滞后性，不能满足日益增长的农村公共服务需求。农村公共服务供给不能适应农民需求的变化，农村公共服务政策碎片化、缺乏规划和统一标准，农村公共服务组织分散化且运行效率低下，农村公共服务人员素质不高、待遇不佳、队伍不稳定等问题突出。

中共十八届三中全会提出了创新社会治理的全新命题，党的十九大指出要提高社会治理智能化水平，打造共建共治共享的社会治理格局。全力推进我国社会治理体系和治理能力的现代化是我们追求的目标，中央推行大部制改革、电子政务改革以及行政服务中心建设等都极大地提升了政府治理能力和服务水平。然而，鉴于我国“大政府，小社会”的发展现状，政府部门“条块分割”即纵向层级多、横向部门多，致使以功能为导向的组织运作模式导致了服务视野狭隘、政策目标和手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置冗杂重叠、公共服务分布与各部门之间具有明显的分散性和不连贯性，无法从整体上提供公民所需求的服务，从而导致功能裂解型治理。[1]整体性治理正是为了矫治功能性裂解而提出的新理论，是为了规避政府系统放任不同职能部门间的单打独斗，制度化落实政府各部门之间沟通协调，并通过权力和目标的适度集中与责任的合理下放，从协调和整合两个维度出发，为满足公众真实的需求提供可欲结果的一种新型治理范式。[2]因此，在新的历史时期，各级政府应该以公众需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，使政府公共产品和公共服务的供给及其社会治理，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公众提供无缝隙、非分离的整体性服务，充分体现国家治理的包容性、整合性。[3]提供公共服务是政府的职能之一，当前，我国经济社会发展到一个全新的历史阶段，缩小城乡之间、区域之间的差距，推进基本公共服务均等化发展，提升我国新型农村公共服务体系整体性治理水平，则是摆在我们面前一项具有重大理论价值和现实意义的课题。

本书以习近平新时代中国特色社会主义理论为指导，以农村基本公共服务均等化为意旨，以我国农村公共服务体系整体性治理为主线，主要运用实证研究方法、规范研究方法和统计分析方法，对新时期我国农村公共服务体系九项专题供给的现状、存在的问题等进行了系统、深入的透析和探究，并尝试性地提出一些具有一定创新性的见解和观点。