第三节 重要概念界说及相关理论

一 重要概念界说

（一）新型农村

我国新型农村的内涵十分丰富，按照中共十六届五中全会公报的解读，社会主义新农村应该是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。[14]新农村建设的内涵非常丰富，它是科学发展观、小康社会、和谐社会、习近平新时代中国特色社会主义理论的组成部分，体现了农村全面发展的要求，是巩固和加强农业基础地位、全面建成小康社会的重大举措，建设新农村要重点做好统筹城乡发展、建设现代农业、改革农村体制、发展农村公共事业、增加农民收入等工作。

（二）农村公共服务体系

农村公共服务是指主要由政府提供，以满足农村社会共同需要或公共需要为目的，全体农民普遍享有的服务。农民有享受农村公共服务的权利，提供农村公共服务则是各级政府的基本责任。农村公共服务是指专为居住在乡镇和村一级的公民提供的公共服务，它的目的是满足农民生活、农业生产和农村发展的需求，由政府、经济组织或个人提供的具有一定的非排他性和非竞争性的社会服务，是以农业信息、农业技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共物品。农村公共服务的提供，确保了农业生产的进步、农村经济的发展与农民生活的稳定，对我国“三农”问题的解决以及新农村建设具有极其重要的理论价值和现实意义。

国家基本公共服务体系“十二五”规划从公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护九个方面对基本公共服务体系进行了界定。[15]本书中对农村公共服务体系也从九个方面进行了梳理，分别是：农村环境保护、农村基础设施建设、农村医疗卫生、农村社会保障、农村教育、农村公共安全、农村农业技术推广、农村公共文化、农村公共就业。

（三）整体性治理

整体性治理是基于对新公共管理模式下的功能碎片化和服务裂解型治理模式进行反思和修正的基础上逐渐形成的一种全新的治理模式，主张以满足公民需求为治理目标，以便捷的信息技术为治理方式，将协调、整合和责任作为治理手段，促进各种治理主体的协调一致，以实现整体性政府组织运作模式。本书主要指加快推进经济建设型政府向公共服务型政府转变，构建层级和部门整体性运作，使农村公共服务从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，[16]有利于推动我国城乡及区域间公共服务均等化发展。

二 相关理论

（一）整体性治理理论

整体性治理（Holistic Governance）理论是在反思和弥补新公共管理导致的部门化、碎片化和裂解性的基础上逐渐形成的一种全新治理理论，其代表人物是英国学者佩里·希克斯（Perry Hicks）和帕却克·邓利维（Patrick Dunleavy）。整体性治理理论主张通过有效的协调和整合，实现各种治理主体之间政策目标和手段的一致性与政策执行的连贯性，减少执行资源的浪费，满足公民的需求，达到透明化、整合化的无缝隙治理行动，[17]是以为公众提供高效、优质、便捷的公共服务作为整体性治理理论的目标，因此，善治是整体性治理的终极目标，这与公共治理的最终目标是一致的。

（二）公共产品供给理论

具有非竞争性和非排他性的物品称为公共物品。所谓物品的非竞争性，是指某一物品供某个人消费后，还可以由其他人来消费，并且其他人的消费不会降低该人对这一物品消费所获得的效用。也就是说，在给定的某一物品的产出水平，增加一个消费者来消费该物品，不会引起物品生产成本的任何增加。所谓物品的非排他性，是指对某一物品的消费不能排斥其他人对该物品的消费，限制任何一个消费者对该物品的消费是非常困难的，甚至是不可能的。具有完全的非竞争性和非排他性两个基本特征的物品称为纯公共物品，与之相对应的是纯私人物品。介于纯私人物品和纯公共物品之间的物品称为准公共物品。准公共物品只具有局部的非竞争性和局部的非排他性，或者说准公共物品只具有非竞争性与非排他性这两个基本特征中的一个。在准公共物品中，通常把不具有非排他性，但具有非竞争性的物品称为俱乐部物品。另外一类具有非排他性，但不具有非竞争性的物品称为公共资源。

1.公共物品的政府供给。私人物品的提供主体是市场，而公共物品的提供主体应该是政府，这种供给主体模式是由于公共物品消费的非排他性决定的。公共物品所具有的非排他性，指当这种物品生产出来以后，每个人都可以从中受益，而不用支付成本，结果是没有人愿意生产，这种公共物品的供给为零。因此，公共物品不能由私人生产和供给，公共物品的最优配置不能由市场决定，最终应该由政府提供。由政府提供公共物品并不意味着全部公共物品由政府生产，政府应该组织和安排纯公共物品和准公共物品，政府必须对此类公共物品进行合理配置。但政府配置并不等同于政府直接参与，更不等同于政府操办，许多由政府投资提供的纯公共物品和准公共物品项目，从效率角度分析，公共物品都可以通过公开招标的方式承包给第三方来建设经营，以达到提高公共物品供给效率的目的。一些经由政府投资建成的公共服务项目，也可以将管理合同、外包协议等方式改为企业经营，政府负责对其服务效果进行监督。公共服务供给应该是一个多元视角而并不是由政府唯一提供。按照公共物品和准公共物品的区分，前者由政府负责提供在学界已形成共识，但后者也必须由政府完全提供，学界对其持否定态度。

准公共物品的特性使得这些公共物品的提供采取政府与市场相结合的方式或者由市场来提供成为可能。即使是纯公共物品，从理论讲应该由政府提供，但并不是等同于必须由政府直接投资生产，公共物品本身具有可分解性，即某类公共物品中的一部分可以通过私人部门生产提供，而政府只是购买者身份。

2.公共物品的市场供给。传统的公共物品理论认为公共物品不能通过市场调节，而只能由政府供给。但是，由于政府财政支出的困难和供给与管理效率的低下，把一部分公共物品推向市场，由市场来解决公共物品的生产问题，是一种有效的途径。西方一些理论学者从不同角度、不同程度阐述了公共物品的市场化供给。如林达尔均衡、产权理论、俱乐部假说与以足投票理论。

公共物品供给理论在本研究中的具体应用是，纯公共物品由政府供给，而准公共物品或准公共服务由政府与市场相结合的方式提供或者由市场提供。[18]在农村公共服务整体性治理中，纯公共物品和准公共物品的政府、政府市场相结合的供给模式都存在。

（三）公共选择理论

公共选择理论是介于经济学与政治学之间的新的交叉科学，它以新古典经济学的基本假设（尤其是理性人假设）、原理和方法作为分析工具，来研究政治市场上的主体（选民、利益集团、政党官员）行为和政治市场的运行。具体来说，所谓公共选择就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共产品间的分配。

公共选择理论试图把人的行为重新纳入一个统一的分析框架或理论模式，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的行为的两个方面，从而拆除传统的西方经济学之间竖起的隔墙，创立使二者融为一体的新政治经济学体系。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成：一个是经济市场；另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者和厂商，在政治市场上活动的是选民、利益集团和政党官员。经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来效用的私人物品；但在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给其带来最大利益的政治家和政策法案。在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动。[19]传统经济学专注于经济市场，其成本效益分析目标是客观的，而公共选择理论专注于政治市场，其成本效益分析以及选择都具有主观性质，并且强调，任何外部观察者都不能确定社会的福利情况，只有个人才知道他们自己的效用，因此，必须给个人充分的选择自由。

公共选择是非市场的集体选择，实际上就是政府的选择。公共选择与市场选择相比有如下特征：市场选择以私人产品为对象，而公共选择则以公共产品为对象；市场选择习惯通过完全竞争的经济市场来选择，而公共选择则通过一定的政治程序的政治市场来选择；选择行为的主体在市场选择下是个人，在公共选择下则是集体。为此，公共选择必须有一定规则。一般来讲，公共选择规则都要通过投票规则来体现，即一致规则和多数规则。在制定投票规则时，必须保证整个投票过程是真正民主和自由的，同时也必须防止选民基于“搭便车”的心理而隐瞒自己的偏好。

公共选择理论把政治决策看作一个公共选择的过程，这一过程就如同市场交换过程一样，消费品是公共产品，消费者是选民，生产者或供给者是政府官员。公共选择就是把消费者（选民）的需求偏好转化为决定公共产品供给的公共决策。公共产品能否被有效率地供应，取决于公民对这一公共产品的供应在决策时的选择或对这一产品供应的偏好的显示。虽然在公共产品的供应过程中，消费者和生产者同样存在着讨价还价的现象，但是，如果没有公民参与选择或者缺乏对产品的偏好显示，公共产品是不会被提供的。公共选择理论所论及的偏好显示过程就是公民参与的过程，其方式多种多样，如参与投票、参与某个政治组织或加入某种利益集团等。

公共选择理论还认为，公共产品的生产和私人产品的生产一样，都是社会成员各自交易的获益的行为。人们通过公共产品的消费获得满足，人们缴纳的税款则是为公共产品的生产支付成本价格。政府在一定时期提供公共产品的数量不是任意的，而是由不同利益的社会成员进行相互交易的均衡点来决定的，并由此确立了公共产品市场与政治市场相均衡的理论基础。

公共选择学派首次将政府官员也作为经济人看待，认为他们也一样在追求自己的私利。尽管他们不参与市场交易，但他们与民众之间实质上是交易关系：民众以纳税的方式赋予他们尊严而体面地生活，他们则利用自己的资源为民众公共利益服务，他们是民众雇佣来为民众服务的。[20]这一理论很好地解释了政府运作方式及政府官员的选择。由于政府官员也不过是追求自利的经济人，加之民众又通过契约把一部分权力交给了政府，因而，始终存在着他们利用政府的命运即公共利益的名义来增进私人利益的可能，也即权力寻租的可能性，所以政府不能总被认为是代表社会和集体利益的。

公共选择理论在本书中的具体应用是如何在县、乡、村治的基础上建立一个完善的公共选择机制，建立一个县域农村公共服务的需求表达机制，让农民能就公共产品的供给自由地、完全地显示自己的偏好，并在此基础上切实地根据农民的意愿生产公共产品。

（四）多中心治理理论

20世纪80年代，公共行政学领域兴起一种新的研究范式——公共管理理论。它主要从经济学的途径来研究政府管理问题，许多公共管理学家都是政治经济学家，他们关注理性人、外部效应、公共选择、公共事务、政府失灵、自主型组织、多元化等主题。其中，公共物品和公共服务是这些政治经济学家们所使用的核心概念，他们把提供公共物品和公共服务作为公共行政的核心问题。在这一问题上，他们信仰“除了扩大和完善官僚制结构之外，还可以有其他提供公益物品和服务的组织形式。官僚制结构是必要的，但对于富有生产力、富有回应性的公共服务经济并不是充分的。特定的公益物品和服务可以超越特定政府管辖的限制，通过多个企业的协作行为来共同提供”[21]。

在具体的政策主张上，他们具有这样的倾向：在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构；宁要劳务承包而不要没有终结的职业承包直接劳动；宁要提供公共服务的多元结构，而不要单一的无所不包的供给方式和结构；宁可向使用者收费，而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础；宁要私人企业或独立企业而不要官僚体制作为提供服务的工具。[22]

多中心理论作为公共管理理论的一个流派或主张，是自20世纪90年代以来具有广泛影响的理论主张。该理论在处理国家与社会、政府与市场、公共部门与私人部门的关系上提出了新的思路，它强调各种公共的或私人的机构以及公民个人采取各种方式共同管理公共事务，共同分担解决公共问题的责任；强调在公共事务管理中要建立国家与社会、政府与民间、公共部门与私人部门的互相依赖、互相协商、互相合作的关系。该理论对本书具有指导意义，为公共物品供给结构的多元化及结构的互动关系、公共物品供给方式和规则的多元化提供了理论解释的依据。

“多中心”（polycentricity）是以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出的概念，同时也表明了一种关于公共物品供给主体的新理念和制度安排。该理论强调建立结构多元的公共物品供给主体，强调政府、经济组织、社会组织等均可成为公共物品的供给者，不同主体使公共物品供给过程存在多元竞争机制。它尤其强调民间公共事务的自主治理，通过自主治理引入多治理中心而产生良性竞争。

奥斯特罗姆的公共物品多中心供给的前提是政府对社会下放权力和政府之间实行分权，他没有提及社会对政府权力上移问题，其重点在于强调地方公共物品的供给机制，强调社区的自主治理。

多中心治理理论在本研究中的具体应用是阐释和回答县域农村公共产品和服务供给主体的多元化问题，有政府供给（农村公共产品的主导性供给）、市场供给（农村公共产品的促进性供给）、社区供给（农村公共产品的补充性供给）、第三种力量供给（农村公共产品的导向性供给）。