第二节 党领导法治建设的基本方式

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量和领导方式的集中体现。

一 关于党的领导与法治关系的理论认识不断深化

党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。回顾新中国法治建设史，我们党对党和法、党的领导和依法治国的关系认识经历了不断深化的过程。

新民主主义革命时期，中国共产党作为以夺取国家政权为使命的革命党，主要靠政策、命令、决定、决议等来组织和领导革命。党领导人民夺取政权的过程，就是突破旧法律、废除旧法统的过程。工人阶级革命是不承认国民党政权的宪法和法律的，“如果要讲法，就不能革命，就是维护三大敌人的统治秩序。那时候对反动阶级就是要‘无法无天’，在人民内部主要讲政策”。[4]我们党“依靠政策，把三座大山推翻了。那时，只能靠政策”，[5]革命法律只是党领导群众运动和开展武装斗争的辅助方式。

1949年党领导人民建立了全国性政权，翻开了历史新篇章。《共同纲领》和1954年宪法的制定，一批重要法律法令的颁布，奠定了新中国政权建设的法制基础。“建国后我们党作为执政党，领导方式与战争年代不同，不仅要靠党的政策，而且要依靠法制。凡是关系国家和人民的大事，党要做出决定，还要形成国家的法律，党的领导与依法办事是一致的。”[6]

然而，1957年下半年“反右派”斗争开始，国家政治、经济、社会生活开始出现不正常情况。到了“文化大革命”时期，以阶级斗争为纲，“大民主”的群众运动成为主要治国方式，地方人大和政府被“革命委员会”所取代，公、检、法三大机关被砸烂，社会主义宪法和法制受到严重破坏。

改革开放以来，党在领导人民加强法治建设、推进依法治国的实践中，始终高度重视正确认识和把握“党与法的关系”这个社会主义法治建设的核心问题。邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出：“必须使民主制度化、法律化。”针对某些权大于法、以言代法的人治现象，他明确地指出：“领导人说的话就叫法，不赞成领导人说的话就叫违法，这种状况不能继续下去了。”[7]

1979年7月，彭真同志对“党大还是法大”的问题作出了十分明确的回答。他说：“有的同志提出，是法大，还是哪一位首长、哪一级地方党委大？我看，法大。”“不管你是什么人，都要服从法律。在法律面前不承认任何人有任何特权。服从法律，就是服从党中央的领导和国家最高权力机关的决定，也就是服从全国人民。”[8]1984年3月，彭真同志又进一步阐释了“党与法”的关系。他说：“党的领导与依法办事是一致的、统一的。党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律。党章明确规定，党的组织和党员要在宪法和法律的范围内活动。这句话是经过痛苦的十年内乱，才写出来的。”“党的活动不在法律范围内，行吗？不行！决不行！这是十年内乱已经证明了的。党章、宪法对此有明确的规定。”[9]江泽民同志担任总书记期间，多次就“党与法”的关系发表重要观点。1989年9月26日在回答《纽约时报》记者提问时，他说：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界常讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”1998年，江泽民同志在学习邓小平理论工作会议上强调指出：推进社会主义民主政治建设，必须处理好党的领导、发扬民主、依法办事的关系。党的领导是关键，发扬民主是基础，依法办事是保证，绝不能把三者割裂开来、对立起来。坚持中国共产党的领导同依法治国是完全一致的。中国共产党的主张，国家的法律，都是代表和体现人民的意愿与利益的。中国共产党领导人民通过国家权力机关制定宪法和各项法律，把党的主张变为国家意志，党在宪法和法律范围内活动，各级政府依法行政，这样就把党的领导同依法治国统一起来了。

胡锦涛同志担任总书记期间明确指出：发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。正确认识和处理好这三者之间的关系，才能把全党和全国各族人民的意志和力量进一步凝聚起来。

党的十八大以来，在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家新的历史起点上，习近平总书记更加重视从党和国家工作战略大局上把握党与法的关系。2014年1月，在中央政法工作会议的重要讲话中，习近平总书记要求政法机关和政法工作“要坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，正确处理党的政策和国家法律的关系。因为，中国共产党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律”。2014年10月，在关于党的十八届四中全会《决定》的说明中，习近平总书记又进一步深刻指出，党和法治的关系是法治建设的核心问题。把坚持中国共产党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是中国社会主义法治建设的一条基本经验。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。

“法治当中有政治，没有脱离政治的法治……每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[10]党的领导和社会主义法治是一致的，是高度统一的。习近平总书记明确指出：社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，而“党大还是法大”是一个政治陷阱，是一个伪命题。因为不论我们怎么回答“党大还是法大”的问题，都会陷入两难困境。我们回答说“党大”，人家就会攻击说你们主张“把党凌驾于法之上、以党代法、以党治国”；我们如果回答说“法大”，人家又会说既然如此，那还要党的领导干什么？[11]从理论逻辑上说“党大还是法大”的确是一个伪命题，但从人民群众观察和感受到的法治建设还存在种种弊端和不足的角度看，从人民群众热切期待实现良法善治的角度看，“党大还是法大”以及“党与法”关系的问题，又不仅仅是一个理论认识问题，更是一个实践问题。习近平总书记进一步指出：“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”[12]换言之，如果我们不能在法治建设实践中切实解决一些地方和部门、某些领导干部中依然存在的权大于法、以权压法、以言废法、有法不依、执法不严、违法不究、司法不公、贪赃枉法等问题，不能有效解决关乎人民群众切身利益的执法司法问题，那么，这些地方、部门和个人违反法治的言行就会被归责于国家政治体制、共产党的领导和社会主义法治，“党大还是法大”的问题就很难从现实生活中淡出。因此，在从理论上回答了“党大还是法大”问题的前提下，还要在制度和实践中下大力解决好依法治权、依法治官、切实把权力关进法律和制度笼子里等重大问题。

二 新时代党的领导是全面领导

坚持党对包括法治建设在内的一切工作的领导是由我们党的性质决定的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。我们党始终高举马克思主义伟大旗帜，把实现社会主义、共产主义作为奋斗目标，历经革命、建设和改革的锤炼，已经锻造为成熟的马克思主义政党。正是有了这一先进成熟政党的领导，才形成了中国特色社会主义法治道路、法治理论、法治体系、法治文化。如果弱化党的领导，甚至放弃党的领导，党的执政地位就会丢失，中国特色社会主义法治道路性质就会改变，中国人民接续奋斗取得的法治建设成就也会毁于一旦。要从根本上保证中国特色社会主义法治不变色、不变质，必须毫不动摇地坚持党的领导。

坚持党对一切工作的领导是历史和人民的选择。“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。”中国共产党一经成立就义无反顾肩负起带领人民谋求民族独立、人民解放和实现国家富强、人民幸福的历史重任。在革命、建设、改革的历史进程中，正是人民选择了中国共产党，中国彻底结束了半殖民地半封建社会的历史，废除国民党旧法统，建立了新中国，制定了新宪法，开辟了中国特色社会主义法治道路，取得了社会主义法治建设的伟大成就。历史深重的轨迹清晰表明，没有共产党，就没有新中国；没有共产党，就没有新中国法治建设。这是中国人民从长期奋斗中得出的最基本的结论。

党的全面领导是具体的，不是空洞的、抽象的，必须体现到治国理政的方方面面。坚持党总揽全局、协调各方的领导核心地位，是我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点。习近平总书记对这个问题讲得非常鲜明、生动、具体，他强调：这就像是“众星捧月”，这个“月”就是中国共产党。中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会，这是党的领导决策核心。党中央作出的决策部署，党的各个部门要贯彻落实，人大、政府、政协、监察委、法院、检察院的党组织要贯彻落实，事业单位、人民团体等的党组织也要贯彻落实。在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的“帅”，车马炮各展其长，一盘棋大局分明，治国理政才有方向、有章法、有力量。

健全党中央实行全面领导的体制机制。坚持党的全面领导，确保党的领导核心地位，首先要坚持党中央的集中统一领导。党中央对党和国家工作的全方位领导，涵盖了改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军的各个方面、各个领域，体现在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局全过程。要建立健全党对重大工作的领导体制机制，在中央政治局及其常委会领导下，优化党中央决策议事协调机构，负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进。其他方面的议事协调机构要同党中央议事协调机构的设立调整相衔接，保证令行禁止和工作高效。要强化党的组织在同级组织中的领导地位，在国家机关、事业单位、群团组织、社会组织、企业和其他组织中设立的党委（党组），接受批准其成立的党委统一领导，定期汇报工作，确保党的方针政策和决策部署在同级组织中得到贯彻落实，加快在新型经济组织和社会组织中建立健全党的组织机构，做到党的工作进展到哪里，党的组织就覆盖到哪里。

严格执行向党中央请示报告制度。请示报告制度是我们党的一项重要制度，从制度上保证了党中央的权威和集中统一领导。根据《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党工作机关条例（试行）》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等制度规定，中央政治局全体同志每年向党中央和总书记书面述职；中央书记处和中央纪律检查委员会，全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作；各地区各部门党委（党组）加强向党中央报告工作。在法治建设领域，研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央请示报告，执行党中央重要决定的情况要专题报告。遇有突发性重大问题和工作中重大问题要及时向党中央请示报告，情况紧急必须临机处置的，要尽职尽力做好工作，并迅速报告。

三 加强党对全面依法治国的领导

全面依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力。党的领导是社会主义法治最根本的保证。我国是中国共产党执政并长期执政，坚持依法治国、依宪执政，首先就要坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇。任何人以任何借口否定中国共产党领导和社会主义制度，都是错误的、有害的，都是绝对不能接受的，也是从根本上违反宪法的。全面依法治国绝不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导，不断提高党领导依法治国的能力和水平，巩固党的执政地位。

当前，我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，坚持和发展中国特色社会主义更加需要依靠法治，更加需要加强党对全面依法治国的领导。推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。必须坚持实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保全面依法治国正确方向。强化党对社会主义法治建设的领导体系，就是要坚持“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一宪法原则，从政治、思想和组织上健全党领导全面依法治国的制度体系和工作机制，切实把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。

（一）加强党对全面依法治国的政治领导

从政治上加强党对全面依法治国的领导，主要体现在以下方面：一是保证全面依法治国的正确方向，坚定不移坚持中国特色社会主义法治道路。道路决定方向，决定命运。全面推进依法治国，必须走对路。如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了……具体讲我国法治建设的成就，大大小小可以列举出十几条、几十条，但归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。[13]二是作出全面依法治国的战略决策。全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题。全面推进依法治国涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域，必须立足全局和长远来统筹谋划。习近平总书记对全面依法治国提出一系列新理念新思想新举措新战略，党的十八大和十八届四中全会、党的十九大和十九届二中全会，对依法治国作出顶层设计、对法治建设作出一整套战略部署，党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局等，都是党对全面依法治国实施政治领导的集中体现。三是明确全面依法治国的指导思想、基本原则、根本目标和基本任务。例如，习近平总书记指出，决定直面我国法治建设领域的突出问题，立足我国社会主义法治建设实际……旗帜鲜明提出坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，阐述全面推进依法治国的重大意义、指导思想、总目标、基本原则……等重大问题。四是制定一系列方针政策和法治改革的措施决定。五是加强监督和政治保障，尤其是推进全面从严治党，把依法治国与依规治党紧密结合起来，严格党的政治纪律、政治规矩，坚决防止党的各级组织和领导干部以言代法、以权压法、徇私枉法，从而为全面依法治国提供坚实基础，为建设社会主义现代化法治强国提供根本保证。

（二）加强党对全面依法治国的思想领导

从思想上加强党对全面依法治国的领导，必须坚定不移坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想作为指导思想，坚持习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略作为法治建设的科学指南和根本遵循，贯彻中国特色社会主义法治理论，弘扬社会主义核心价值观和法治文化，切实从思想理论上解决好全面依法治国为什么必须坚持党的领导和怎样坚持党的领导等根本问题。

把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法确立了中国共产党的领导地位，应当按照党的十八届四中全会提出的“三统一”和“四善于”，加强党对全面依法治国的集中统一领导。

坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。这是党坚持依法执政的“十六字方针”，也是党对法治建设实施领导的基本要求。贯彻依法执政的“十六字方针”，必须加强党对法治工作的全面领导，即党不仅要领导立法，也要领导执法、司法和守法普法工作；党不仅要支持执法，也要支持立法、司法和守法普法工作；党不仅要保证司法，也要保证立法、执法和守法普法工作。党对法治工作的领导、支持、保证和自己以身作则，这四个方面相互关联、相互作用、不可或缺，是一个有机整体，不能机械地片面地理解依法执政的“十六字方针”。应当从体制机制上统筹处理好以下四个关系：（1）党领导立法与立法机关科学立法的关系；（2）党保证执法与行政机关严格执法的关系；（3）党支持司法与司法机关公正司法的关系；（4）党带头守法与公民自觉守法的关系。这是加强党对法治工作基本格局的把握和领导，有效贯彻依法执政“十六字方针”的重要前提和基本要求。

党对法治建设的领导，应当是全面领导、统一领导、集中领导和战略领导，而不是以党代政、以党代法、以权压法；党的领导主要是政治领导、思想领导、组织领导和制度保障，是路线方针政策领导和思想理论引领，而不是事无巨细、事必躬亲、越俎代庖；党对法治工作的领导，主要是对全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，而不是直接立法、亲自执法、取代司法。

（三）加强党对全面依法治国的组织领导

全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，必须加强党对法治工作的组织领导。各级党委要健全党领导依法治国的制度和工作机制，履行对本地区本部门法治工作的领导责任，找准工作着力点，抓紧制定贯彻落实全会精神的具体意见和实施方案。党委要定期听取政法机关工作汇报，做促进公正司法、维护法律权威的表率。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。要把全面推进依法治国的工作重点放在基层，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，加强基层法治机构和法治队伍建设，教育引导基层广大党员、干部增强法治观念、提高依法办事能力，努力把全会提出的各项工作和举措落实到基层。

当前，推进全面依法治国到了攻坚克难的关键期，要充分发挥中央全面依法治国委员会的重要作用，加强党对全面依法治国的集中统一领导。应当像抓全面从严治党那样，进一步加大建设法治中国的力度，充分发挥委员会从顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实等方面推进全面依法治国的重要作用，切实履行委员会坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设等各项职责。

（四）健全党领导法治建设的体制和制度

一要合理划分党领导法治建设各相关机构之间的权限，理顺中央全面依法治国委员会与党领导法治建设的其他机构之间的关系，加强和改进党对法治建设的集中统一领导，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。适应新情况新问题，研究制定促进司法部更好履行中央全面依法治国委员会办公室职责的制度机制。二要建立健全党领导立法、保证执法、支持司法的工作制度，进一步明确党委与人大、政府、司法机关之间的权责关系，条件成熟时将其上升为党内法规或国家法律，不断推进党的领导制度化、法治化。党不能直接以党组织的名义向全体公民发号施令，党关于国家事务的重要主张，应通过法定程序转化为法律。加强各层面沟通协调，探索建立党中央在全国人大及其常委会中行使权力的领导体制，把握国家的政治方向、重大决策、方针政策，逐步改变党委过度依赖文件治国的模式。明确规定党委通过政法委领导政法工作，地方党委一名副书记、常委兼任政法委书记，领导政法委工作，法院、检察院党组接受政法委领导，法院、检察院及其工作人员不得接受地方党委、政府主要领导和分管副职的任何指令。

2019年年初，中共中央印发《中国共产党政法工作条例》（以下简称《条例》），明确了党领导政法工作系列重大问题，主要包括：一是明确了制定《条例》目的是坚持和加强党对政法工作的领导、做好新时代党的政法工作，依据是党章、宪法和有关法律，阐明了政法工作的性质、指导思想、主要任务和原则等重大问题；二是明确了政法工作的领导主体及职责，规定了党中央对政法工作实施绝对领导等重大职权，以及地方党委、党委政法委员会、政法单位党组（党委）的主体责任等；三是明确了党领导政法工作的运行机制，规定了政法工作重大事项请示报告、决策和执行、监督和责任等制度。政法机关作为人民民主专政的国家政权机关，必须坚持和加强党的领导。《条例》将“坚持党的绝对领导”作为政法工作的最高原则，用专章规定了党中央对政法工作实施绝对领导，明确了党中央决定政法工作大政方针，决策部署事关政法工作全局和长远发展的重大举措，管理政法工作中央事权和由中央负责的重大事项。同时，《条例》明确了中央政法委员会、中央政法单位党组（党委）在党中央领导下履行职责、开展工作，对党中央负责，受党中央监督，向党中央和总书记请示报告工作，并对请示报告事项作了规定。此外，《条例》在地方党委、党委政法委员会、政法单位党组（党委）职责任务中也作了相应规定。《条例》是提高党领导政法工作法治化、制度化水平的内在要求，是坚持和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，为党领导政法工作提供基本遵循，具有重大而深远的意义。