第一节 党领导法治建设的体制演变

一 新中国成立前的探索

中国共产党在成立之初，提出的奋斗目标是“以无产阶级革命军队推翻资产阶级的政权，消灭资本家私有制，由劳动阶级重建国家”。1931年，井冈山革命根据地准备制定宪法大纲，党中央及时加以领导，提出了实现代表广大民众的真正的民权主义，实现劳动群众自己的政权，实现妇女解放，争取并且确立中国经济上、政治上真正的解放，实行工农民权的革命专政，实行土地革命等制宪七大原则。这些原则均在1931年11月第一次全国工农兵代表大会通过的《中华苏维埃宪法大纲》中得到体现。在党中央的领导下，中华苏维埃全国工农兵代表大会和中央工农民主政权还制定了选举法、政权机关组织法、各种主要行政法规、惩治反革命条例和其他刑事法规、诉讼程序法规，以及土地、劳动、婚姻和各种经济法规等。

抗日战争时期，中华民族与日本帝国主义的矛盾成为主要矛盾。为了团结抗日，毛泽东同志在《中国共产党在抗日时期的任务》一文中指出：“中国必须立即开始实行下列两方面的民主改革……”民主改革也就是要争取民主，而“争取民主的根本问题是立宪与国民大会的问题。然而除此以外，我们必须进行各种个别的立法运动，如工人、农民、青年、妇女的立法等。每一个关于人民民主权利的具体要求，我们都必须加以注意”。[1]根据这些指示，抗日根据地人民政权先后发布了《晋察冀边区目前施政纲领》《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》《陕甘宁边区施政纲领》等宪法性文件，还制定了一些加强司法机关建设的法律，规定司法机关以便民简政为原则；逮捕、审判权由专门机关依法行使；司法机关的工作必须以抗日民主政府颁布的施政纲领和政策条例为依据；简化诉讼程序，依靠群众办案；禁止肉刑，重证据不轻信口供等。

抗日战争结束后，我们党开始有组织地研究法治问题，其中一个重要标志就是1945年12月，中共中央成立了宪法研究委员会，由王稼祥、王明、博古、谢觉哉等人负责，主要任务是研究中共代表团去重庆参加政治协商会议，谈判制定政协共同纲领和修改宪法草案原则，如何充实新民主主义内容。宪法研究会的成立，标志着中国共产党开始重视理论联系实践，试图通过宪法理论研究为参与当时的宪法修改进行合法斗争提供理论支持。[2]

在这个时期，我们党开始筹划并起草全国性的法律。1946年6月，中央书记处决定由12名委员会组成、以谢觉哉为主任的法律问题研究委员会。[3]1947年1月，中央责成法律问题研究委员会起草新民主主义宪法草案，供拟召开的解放区人民代表大会筹备会议讨论；2月，法律问题研究委员会决定设立两组，宪法组和法律组；3月，法律问题研究委员会撤离延安向晋西北转移之前，毛泽东同志和刘少奇同志指出宪法草案要注意时代性、阶级性与群众性；4月，法律问题委员会开始起草宪法和研究法律理论；10月，完成了新民主主义宪法草案。根据当时形势变化，毛泽东同志指示，宪法草案要等到全国革命胜利后使用，这项工作暂告一段落。1948年12月，法律问题研究委员会改组为中共中央法律委员会，职责是在书记处的领导下，协助中央研究与处理有关全国性立法和司法问题。在立法方面，遵照中央指示草拟有关全国性的法律大纲或条文，协助中央书记处审查各地送来的法律草案。

二 新中国成立后的体制演变

新中国成立后，我们党进一步加强了对政府工作、中央对地方工作的集中统一领导，对实现党和国家在过渡时期的总任务，顺利完成第一个五年计划的重点建设和其他各方面的工作任务，起到重要保证作用。由此，也基本上形成了党在国家生活中的一元化领导格局。

在中央及各级党委原有的组织部、宣传部、统战部、农村工作部的基础上，逐步增设工交、财贸、文教、政法等新的工作部门。经党的第七届中央委员会决定，设立了中共中央法制委员会，陈绍禹、谢觉哉先后担任主任。1958年6月，中共中央发布《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》，决定成立中央政法小组，这是党在政法领域的综合研究和指导协调机构。随着“文化大革命”的开始，该小组被撤销。

1980年1月，党中央决定设立中央政法委员会，取代此前的中央政法小组，使其正式成为党中央的工作部门。当年3月决定，由彭真同志担任重新设立的中央政法委员会书记。1982年，党中央发布《中共中央关于加强政法工作的指示》，将政法委规定为党委的一个工作部门，主要负责联系、指导政法各部门的工作。1988年5月，决定撤销中央政法委员会，成立中央政法领导小组。1990年3月，中共中央又决定恢复设立中央政法委员会。1991年2月，中共中央成立中央社会治安综合治理委员会，下设办公室，与中央政法委员会合署办公。

中央政法委的主要职责是：根据中共中央的路线、方针、政策和部署，统一全国政法机关的思想和行动；协助党中央研究制定政法工作的方针、政策，对一定时期内的政法工作作出全局性部署，并督促贯彻落实；组织协调指导维护社会稳定的工作；支持和监督政法各部门依照法律行使职权，指导和协调政法各部门依法互相制约、密切配合；督促、推动大要案的查处工作，研究和协调有争议的重大、疑难案件；组织推动社会治安综合治理工作；组织推动政法战线的调查研究工作，推动政法工作改革；研究、指导政法队伍建设和政法各部门领导班子建设，协助党中央和中共中央组织部考察、管理中央和地方政法机关的有关领导干部；协助纪检、监察部门查处政法机关领导干部违法犯罪的案件；指导地方政法委员会的工作；完成中共中央交办的其他任务。在维护社会稳定方面的主要职责是，政法委统筹协调政法机关等部门处理影响社会稳定的重大事项，协调应对和处置重大突发事件，了解掌握和分析研判影响社会稳定的情况动态，预防、化解影响稳定的社会矛盾和风险等。

三 中央全面依法治国委员会的成立

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将中央社会治安综合治理委员会及其办公室，有关职责交由中央政法委员会承担；决定不再设立中央维护稳定工作领导小组及其办公室，有关职责交由中央政法委员会承担；将中央防范和处理邪教问题领导小组及其办公室职责划归中央政法委员会、公安部。成立中央全面依法治国委员会，是党领导法治建设的标志性事件，有利于加强党对全面依法治国的集中统一领导，促进法治中国建设迈入系统推进的新阶段；有利于统筹推进全面依法治国工作，协调各方力量资源解决当前立法、执法、司法、守法等方面存在的薄弱环节；有利于更好发挥全面依法治国在“四个全面”战略布局中基础性、保障性作用，发挥党统揽全局、协调各方的领导核心作用。

全面依法治国委员会的职责，是统筹协调全面依法治国工作，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，研究全面依法治国重大事项、重大问题，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设等。

中央全面依法治国委员会办公室设在司法部。目前，全面依法治国工作98项任务，分解至立法、执法、司法、守法普法4个协调小组和中央全面依法治国委员会办公室。

1.立法协调小组，承担工作任务29项。重点研究科学立法、民主立法、依法立法方面的重大问题，加强深化“三大攻坚战”、落实总体国家安全观、加强知识产权保护、全面深化改革等重点领域立法，推动完善中国特色社会主义法律体系。

2.执法协调小组，承担工作任务14项。重点研究法治政府建设的重大问题，推进“放管服”改革，深化行政执法体制、行政复议体制改革，全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，加强对食品药品、安全生产、环境保护、社会治安等重点领域执法工作，完善法律顾问和公职律师、公司律师制度，提高严格规范公正文明执法水平。

3.司法协调小组，承担工作任务15项。重点研究制定关于政法领域全面深化改革的政策文件，深入研究司法体制综合配套改革方案，加快构建权责一致的司法权运行新机制。深化民事诉讼制度改革，加快构建立体化、多元化、精细化的诉讼程序体系，推进案件繁简分流，提高办案质量和效率。

4.守法普法协调小组，承担工作任务12项。重点研究开展好宪法宣传教育，推广“枫桥经验”，创新人民调解，严格“谁执法谁普法”普法责任制，推进多层次多领域依法治理，加快建设公共法律服务体系，推进法治社会建设。加强法治工作队伍建设和法治人才培养，为全面依法治国提供人才支撑。

5.中央全面依法治国委员会办公室，承担工作任务28项。重点研究法治中国建设重大问题，制定督察工作规则，开展宪法学习宣传实施、法治政府建设督察等。

四 党领导地方依法治理的体制演变

伴随着依法治国方略的深入实施，地方法治建设上了快车道，突出特点是地方党委政府开始关注从宏观和战略层面来考虑本地方的法治建设问题。1998年前后，纷纷成立依法治省领导小组，形成了依法治省领导小组办公室设在司法厅局的“依法治省河南模式”和办公室设在人大常委会的“依法治省广东模式”，有力地领导和推动了全国依法治省的工作。

依法治国的根基在基层。党的十八大以来，在全面推进依法治国历史新起点上，各个地方进一步加强了党委对法治建设的领导，在法治中国概念的统领下，各地快速确立了建设“法治浙江”“法治广东”“法治江苏”“法治山东”“法治河南”“法治四川”“法治宁夏”“法治甘肃”等落实全面依法治国基本方略、推进地方法治发展的新理念新方略，成立了由省（自治区、直辖市）委政法委代表省（自治区、直辖市）委统筹领导全省（自治区、直辖市）法治建设的领导格局，一些省份的普法依法治理领导小组与“法治××”建设领导小组合二为一，办公室合二为一，进一步整合了法治建设的资源和力量，从地方法治建设的领导体制和法治资源整合上扭转了过去存在的“小马拉大车”的被动局面，强有力地领导和促进了地方法治建设和依法治理工作。

在地方各级党委的坚强领导和有力推动下，地方法治建设在地方立法、地方政府法治建设以及地方司法体制改革等领域都取得了巨大成就。各省（自治区、直辖市）结合本地区的实际情况，相继出台了一系列推进地方法治的决定和举措。例如，2015年2月，广东省委审议通过了《中共广东省委贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》，对全面推进依法治省、加快建设法治广东作出专门部署。

在中央设立全面依法治国委员会的背景下，各地方也设立了“全面依法治省（自治区、直辖市）委员会”，进一步加强了地方党委（省委、区委、市委）对省级地方法治建设和依法治省（自治区、直辖市）的集中统一领导。