第二节 南水北调工程建设参与方及相互关系

由于南水北调工程属准公益性大型工程项目，涉及参与方众多，各方关系较一般工程更为复杂，因此有必要对南水北调工程建设各参与方的任务以及相互关系进行梳理。

一、建设参与方及其任务

南水北调工程从策划到建成运行，有众多单位参与，总体上和其他工程项目类似，包括工程项目投资方、工程项目业主/项目法人方、工程设计方、工程施工/设备制造方和工程材料供应方等。他们在项目中扮演不同的角色，发挥着不同的作用。从项目管理角度看，他们具体的管理职责、范围、采用的管理技术都会有所区别。

（一）工程投资方及其任务

1.南水北调工程的投资来源

南水北调工程投资由中央拨款、南水北调工程基金、国家重大水利工程建设基金（以下简称“重大水利基金”）和银行贷款四部分组成。

（1）中央拨款包括中央预算内投资（中央财政）和中央预算内专项资金（国债）。

（2）南水北调工程基金根据《南水北调工程基金筹集和使用管理办法》进行征收和管理。南水北调工程基金在南水北调工程受水区的北京、天津、河北、江苏、山东、河南6省（直辖市）范围内筹集。6省（直辖市）所筹集的基金数量，按其承诺的用水量及南水北调主体工程投资规模和结构等因素确定。6省（直辖市）人民政府确保南水北调工程基金及时足额上缴中央国库。南水北调工程基金全部作为地方资本金使用，6省（直辖市）在南水北调工程项目中所占股份，根据各自筹集上缴中央国库的基金数额确定。

（3）国家重大水利工程建设基金根据《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》进行征收和管理。重大水利基金是国家为支持南水北调工程建设、解决三峡工程后续问题以及加强中西部地区重大水利工程建设而设立的政府性基金。重大水利基金利用三峡工程建设基金停征后的电价空间设立。用于南水北调工程建设的重大水利基金，由南水北调工程项目法人根据工程建设进度提出年度投资建议，报国务院南水北调办审查，经国务院南水北调办报国家发展和改革委员会审核后，纳入国家固定资产投资计划。同时，国务院南水北调办要编制重大水利基金年度支出预算，报财政部审核。财政部根据批准的年度投资计划、基金收支预算和基金实际征收入库情况安排资金。重大水利基金用于南水北调工程建设，暂作为中央资本金管理。

（4）银行贷款部分，由国家开发银行牵头、中国建设银行等9家银行组成的银团，协议向南水北调工程贷款，贷款的本息由重大水利基金偿还。

可以看出，南水北调工程的主要投资方为中央政府和南水北调工程受水区省（直辖市）政府。值得注意的是，南水北调工程是中央直属的工程项目，针对大型跨流域、跨区域工程的特点，必须由中央主导。虽然南水北调工程基金由各省（直辖市）负责筹集并全部作为各省（直辖市）的资本金使用，但必须由中央统一安排，通过项目法人，投入到工程建设中去。

2.中央和地方政府对工程投资的监管

作为工程投资方的中央和地方政府，其主要责任在投资决策上，管理的重点是在项目启动阶段，采用的主要手段是项目评估。但是，要真正取得期望的投资收益，中央和地方政府仍需要对南水北调工程项目的整个生命期进行全程的监控和管理。

为确保南水北调工程的顺利实施，国务院成立了南水北调工程建设委员会，以加强对南水北调工程建设的领导，它是高层次的决策机构，其任务是决定南水北调工程建设的重大方针、政策、措施和工程投资、建设部署、治污环保、征地移民等方面的重大问题。建委会下设办公室，即国务院南水北调办，是国务院南水北调工程建委会的办事机构，承担南水北调工程建设期的工程建设行政管理职能。主要职责有：

（1）研究提出南水北调工程建设的有关政策和管理办法，起草有关法规草案；负责建委会全体会议以及办公会议的准备工作，督促、检查会议决定事项的落实；就南水北调工程建设中的重大问题与有关省、自治区、直辖市人民政府和中央有关部门进行协调；协调落实南水北调工程建设的有关重大措施。

（2）负责监督控制南水北调工程投资总量，监督工程建设项目投资执行情况；参与南水北调工程规划、立项和可行性研究以及初步设计等前期工作；汇总南水北调工程年度开工项目及投资规模并提出建议；负责组织并指导南水北调工程项目建设年度投资计划的实施和监督管理；负责计划、资金和工程建设进度的相互协调、综合平衡；审查并提出工程预备费项目和中央投资结余使用计划的建议；提出因政策调整及不可预见因素增加的工程投资建议；审查年度投资价格指数和价差。

（3）负责协调、落实和监督南水北调工程建设资金的筹措、管理和使用；参与研究并参与协调中央有关部门和地方提出的南水北调工程基金方案；参与研究南水北调工程供水水价方案。

（4）负责南水北调工程建设质量监督管理；组织协调南水北调工程建设中的重大技术问题。

（5）参与协调南水北调工程项目区环境保护和生态建设工作。

（6）组织制定南水北调工程移民迁建的管理办法；指导南水北调工程移民安置工作，监督移民安置规划的实施；参与指导、监督工程影响区文物保护工作。

（7）负责南水北调工程（枢纽和干线工程、治污工程及移民工程）的监督检查和经常性稽查工作；具体承办南水北调工程阶段性验收工作。

（8）负责南水北调工程建设的信息收集、整理、发布及宣传、信访工作；负责南水北调工程建设中与外国政府机构、组织及国际组织间的合作与交流。

（9）承办国务院和建委会交办的其他事项。

南水北调工程沿线有关省、自治区、直辖市也分别组建了南水北调工程建设领导机构及其办事机构，其主要任务为：贯彻落实国家有关南水北调工程建设的法律、法规、政策、措施和决定；负责组织或协调征地拆迁、移民安置；参与协调省、自治区、直辖市有关部门实施节水治污及生态环境保护工作，检查监督治污工程建设；负责南水北调地方配套工程建设的组织协调，提出配套工程建设管理办法。

（二）工程项目法人及其任务

根据国务院批准的《南水北调工程项目法人组建方案》，基于南水北调工程总体规划和分期建设要求，并考虑到历史情况、现状条件以及工程运用功能，分别组建东线山东干线有限责任公司、东线江苏水源有限责任公司、中线干线工程建设管理局和中线水源有限责任公司、湖北省南水北调管理局、淮河水利委员会治淮工程建设管理局等6个项目法人。南水北调主体工程建设采用项目法人直接管理、代建制和委托制管理相结合的管理模式。项目法人组建方案具体如图2-2-1所示。

1.南水北调东线山东干线有限责任公司

按照建委会批准的《南水北调工程项目法人组建方案》的要求，南水北调东线一期工程由山东省出资人代表组建南水北调东线干线有限责任公司，作为一期工程的项目法人。中央在山东境内东线工程的投资（资产），建设期间委托山东省管理。二期工程追加中央、河北省和天津市投资，改组为由中央控股，山东省、河北省和天津市参股的南水北调东线山东干线有限责任公司，作为东线干线二期工程及三期工程的项目法人，负责东线干线二、三期工程建设和全部工程的运行管理。

2004年12月30日，南水北调东线山东干线有限责任公司完成了注册登记手续，标志着南水北调东线山东干线项目法人成立。

南水北调东线山东干线有限责任公司是经建委会和山东省人民政府批准成立、省政府委托省南水北调工程建设管理局组建的国有独资公司，其主要任务是承担南水北调东线一期山东省境内工程建设的组织实施和运行管理。工程建设期间，在济南设总部，在工程现场设韩庄、穿黄、两湖、济东和鲁北5个建设管理局。工程运行期间，在济南设总部，并拟在枣庄、济宁、泰安、济南、聊城、德州、潍坊7市设管理局，在工程沿线部分县（市、区）设管理处。

2.南水北调东线江苏水源有限责任公司

由江苏省在江苏供水公司的基础上组建南水北调东线江苏水源有限责任公司，作为东线江苏省境内工程的项目法人。经建委会批准同意，江苏省政府于2004年批复成立江苏水源公司，作为省属国有独资企业，履行项目法人职责，负责工程建设管理和运营管理工作。江苏水源有限责任公司于2005年3月组建成立，是国家和江苏省政府共同出资设立的国有独资企业，在工程建设期，主要承担项目法人职责，负责南水北调东线江苏省境内工程建设管理；工程建成后，负责东线江苏省境内工程的供水经营业务。

3.南水北调中线干线工程建设管理局

按照国务院南水北调工程建委会批准的《南水北调工程项目法人组建方案》的要求，由中央与有关省（直辖市）出资人代表按照各方的出资比例，共同组建由中央控股的中线干线工程建设管理局，作为中线干线工程的项目法人，负责中线干线工程建设及运行管理。后根据需要，设立河南分公司、河北分公司、北京分公司、天津分公司和直属工程分公司。各分公司受干线有限责任公司的委托，负责各段干线工程的建设和运营。

南水北调中线干线项目法人是6个项目法人中最大、涉及省市最多的一个。考虑到中线工程涉及河南、河北、北京、天津4省（直辖市），涉及面广，管理的单项工程多，协调工作量大，短期内不具备组建有限责任公司的条件，为满足中线干线工程尽快实现全面建设的需要，经国务院南水北调工程建设委员会领导同意，中线干线工程项目法人的组建分步实施，先期组建中线干线工程建设管理局（企业），作为工程建设管理的责任主体履行建设期间的项目法人职责，由国务院南水北调办负责建设期管理。

2004年7月13日，南水北调中线干线工程建设管理局正式成立，标志着南水北调中线干线项目法人到位并开始全面履行中线干线主体工程建设管理职责。南水北调中线干线工程建设管理局履行南水北调中线干线主体工程建设期间的项目法人职责，待条件具备时，改组成南水北调中线干线有限责任公司。

中线干线工程建设管理局是负责南水北调中线干线工程建设和管理，履行工程项目法人职责的国有大型企业。按照国家批准的南水北调中线干线工程初步设计和投资计划，在国务院南水北调办的领导和监管下，依法经营，照章纳税，维护国家利益，自主进行南水北调中线干线工程建设及运行管理和各项经营活动，努力实现筹资、建设、运营、还贷、资产保值增值等目标；中线干线工程采用直接建设管理、代建制建设管理和委托制建设管理三种管理模式，对中线干线工程进行建设管理。

中线建管局主要职责是：①贯彻落实建委会的方针政策和重大决策，执行国家及南水北调工程建设管理的法律法规，对中线干线工程的投资、质量、进度、安全负责；②负责中线干线工程建设计划和资金的落实与管理；③负责中线干线工程建设的组织实施；④负责组织中线干线工程合同项目的验收；⑤负责为中线干线工程建成后的运行管理创造条件；⑥负责协调工程项目的外部关系，协助地方政府做好移民征地和环境保护工作；⑦转为运行管理后，负责中线干线工程的运营、还贷、资产保值增值等。

4.南水北调中线水源有限责任公司

根据政企分开、政事分开的原则，以汉江水利水电（集团）有限责任公司为基础，主辅分离、资产重组、供水与发电结合，组建南水北调中线水源有限责任公司作为项目法人，在国务院南水北调办的领导和监督下，负责丹江口大坝加高和水库移民等工程建设、管理工作。

5.湖北省南水北调管理局

在国务院南水北调办和湖北省委、省政府的领导下，2003年8月成立湖北省南水北调管理局作为湖北省南水北调工程（汉江中下游治理工程）的项目法人，负责组织实施南水北调汉江中下游的兴隆水利枢纽、引江济汉、部分闸站改造和局部航运整治四项治理工程，对工程质量负总责，负责工程建设质量的管理工作。

2010年5月，湖北省南水北调管理局成立了“湖北省兴隆水利枢纽工程建设管理处”和“湖北省引江济汉工程管理处”，作为管理局的直属管理机构，负责所辖项目工程建设质量的管理工作。

2014年6月，根据工程管理运行的需要，分别更名为“湖北省兴隆水利枢纽工程管理局”和“湖北省引江济汉工程管理局”，负责有关建设管理和工程运行工作。

6.淮河水利委员会治淮工程建设管理局

淮河水利委员会治淮工程建设管理局是一支长年工作于建设管理一线、经验丰富、工作能力突出的建设管理队伍，在南水北调一期工程建设中，承担了东线苏鲁省际大部分工程和中线陶岔渠首枢纽的现场建设管理工作。

淮委建设局对南水北调工程十分重视，抽调主要骨干组建南水北调东线工程建设管理局，对苏鲁省际工程中的台儿庄泵站工程、蔺家坝泵站工程、二级坝泵站工程、骆马湖水资源控制工程、大沙河节制闸、杨官屯河闸、姚楼河闸、潘庄引河闸、南四湖水资源监测工程，承担建设管理工作。

受国务院南水北调办委托，2009年3月，淮委建设局又组建了南水北调中线一期陶岔渠首枢纽工程建设管理局（简称“陶岔建管局”），负责陶岔渠首枢纽工程现场建设管理工作。这是淮委建设局首次跨流域承担工程建设管理任务，尽管不是项目法人，但要承担项目法人的建管职责，具有较强挑战性，也是对淮委建管局建管水平的一次严峻考验。

南水北调工程各项目法人是工程建设和运营的责任主体。在建设期间，主体工程的项目法人对主体工程的质量、安全、进度、筹资和资金使用负总责。其主要任务为：依据国家有关南水北调工程建设的法律、法规、政策、措施和决定，负责组织编制单项工程初步设计，负责落实主体工程建设计划和资金，对主体工程质量、安全、进度和资金等进行管理，为工程建成后的运行管理提供条件，协调工程建设的外部关系。

（三）工程施工单位/设备制造单位及其任务

南水北调工程项目施工单位/设备制造单位，分别指承担工程施工的施工企业和工程设备的制造企业，按照工程承发包合同的约定，完成相应的工程建设任务。

《关于进一步规范南水北调工程施工招标标段划分的指导意见》（国调办建管〔2008〕113号）给出了标段划分的指导原则和指导意见，指出南水北调工程枢纽建筑物单个施工标段招标概算一般控制在3亿元以上；招标概算3亿元以下的建筑物与渠道（河道、箱涵）组合分标：中线渠道工程单个施工标段长度宜在10km以上，招标概算宜控制在2.5亿元以上；中线天津段箱涵工程单个施工标段长度宜在3km以上，招标概算宜控制在1.5亿元以上；东线渠道（河道）工程单个施工标段长度宜在10km以上，招标概算宜控制在1亿元以上；单个设计单元工程划分为1个施工标段，招标概算规模仍不能达到上述要求的，划分为1个施工标段。

根据上述指导意见，南水北调东、中线对各自范围内的工程项目进行标段划分，通过招标选择相应施工单位或设备制造单位。以南水北调东线一期江苏段为例，江苏省境内工程主要建设内容包括调水工程和治污工程两个部分。调水工程主要内容为：扩建、改造运河一线调水工程，新辟、完善三阳河、金宝航道、徐洪河一线调水工程，新建14座泵站、改造4座泵站，形成以运河线为主，运西线为辅的双线输水格局。再以三阳河潼河宝应站为例，其施工和设备制造分为20个标段，通过招标确定各标段的施工单位或设备制造单位（表2-2-1），可以看出南水北调工程标段之多，因而相应参加南水北调工程的施工单位也非常之多。

工程施工单位的具体任务包括：①通过投标或协商，承揽南水北调工程建筑、安装或改造任务；②按照承包合同要求，编制施工组织设计和施工计划，做好人力与物质准备工作，准备开工；③按照与南水北调工程相关项目法人商定的分工，做好材料与设备的采购、供应和管理工作；④严格按照设计图纸、规程规范和合同要求进行工程施工，确保南水北调工程工程质量，保证在合同规定的工期内完成施工任务；⑤合同工程完工后，负责清理现场，按时提交完整的竣工验收资料，交工验收，并在合同规定的保修期内负责南水北调工程相关标段的维修；⑥对由其分包给其他施工企业的子项工程，负责施工监督和协调，使之满足合同规定要求。

（四）工程设计方及其任务

南水北调工程设计方，是指参与南水北调工程设计的工程设计企业，其按照与南水北调工程相关项目法人签订的设计合同，完成相应的设计任务。

（1）工程设计准备阶段的设计工作。包括：①了解业主资信与投资意图，参与设计招标；②设计谈判签约；③组织设计班子，编制设计进度计划；④收集设计资料，研究设计思路提出勘察任务。

（2）工程初步设计阶段的设计工作。包括：①总体设计；②编制方案设计，明确设计要求；草拟设计方案（包括工艺设计、建筑设计），进行方案比选；③编制初步设计文件，分专业设计并汇总，编制设计说明与概算。

（3）工程技术设计阶段的设计工作。包括：①提出技术设计计划，包括工艺流程试验研究，特殊设备的研制，特殊技术的研究等；②编制技术设计文件；③参加初审，并作必要的修改。

（4）工程施工图设计阶段的设计工作。包括：①建筑、结构、设备的设计；②专业设计的协调；③编制设计文件，包括汇总设计图表、编制施工图预算，编写设计说明；④校审会签，按审核意见作必要修改。

（5）工程施工阶段的设计工作。包括：①在图纸会审、技术交底会上介绍设计意图，向工程施工单位进行技术交底并答疑；②必要时修改设计文件，督促工程施工单位按图施工；③参加隐蔽工程的验收；④解决施工中的设计问题，参加工程竣工验收。

（五）工程监理方及其任务

南水北调工程建设监理，是指参加南水北调工程项目监理工作的建设监理公司，按与南水北调工程相关项目法人签订的监理合同，提供监理服务。

同样以南水北调东线一期工程三阳河潼河宝应站项目为例，通过招标确定了不同标段的监理单位，见表2-2-2。

在南水北调工程建设过程中，工程监理单位的主要任务包括以下内容：

（1）合同管理。包括工程投资控制、进度（工期）控制、质量控制和施工安全控制等。监理工程师应站在公正立场上，尽可能地调解南水北调工程相关项目法人和施工单位双方在履行合同中出现的各种纠纷，维护当事人的合法权益，并利用合同手段，实现工程项目控制以期达到既定的项目目标。

（2）工期控制。监理工程师运用网络计划技术等手段，审查、修改南水北调工程项目施工组织设计与进度计划，并在工程实施中随时掌握工程进展情况，督促施工单位按合同要求实现各项工期目标。

（3）投资控制。主要是在施工准备阶段协助确定好标底和合同造价；施工阶段准确计量工程量，审核支付进度款支付，以及用控制索赔等手段达到控制费用的目的。

（4）质量控制。通过对施工前各项基础条件的质量把关，施工过程中的监督和审核，以及通过对最后施工的各种验收，严格控制南水北调工程施工质量。

（5）施工安全控制。根据《中华人民共和国安全生产法》和《建设工程安全生产管理条例》的规定，监督检查施工单位严格按照安全生产操作规程进行施工，发现存在安全事故隐患，立即要求整改。严重的要求施工单位立即暂停施工。杜绝安全事故发生。

（6）组织协调。南水北调工程项目在实施过程中，项目法人与设计单位、项目法人与施工单位、设计单位和施工单位以及施工单位之间有许多工作上的结合部位，经常会出现许多矛盾，这些矛盾由监理工程师去协调解决。

（六）工程相关的其他参与主体

南水北调工程相关的其他参与主体包括政府的计划管理部门、建设管理部门、环境管理部门、审计部门等，分别对南水北调工程项目立项、工程建设质量、工程建设对环境的影响和工程建设资金的使用等方面进行管理。此外，建筑材料的供应商、工程招标代理公司、工程设备租赁公司、保险公司、银行等，均与南水北调工程项目法人签订合同，提供服务或产品等。

二、建设参与方的相互关系

（一）从工程建设模式角度看参与方的合同关系与监管关系

南水北调工程采用的是设计、施工相分离的DBB模式，即设计—招标—建造模式，工程建设主要参与各方（项目法人、设计单位、施工单位、监理单位等）的关系如图2-2-2所示。

图2-2-2中，发包人即指项目法人，其与工程设计单位、工程监理单位分别签订工程设计和工程监理合同；项目法人与施工承包单位签订工程承包类合同，当全部工程施工作为一个标段发包时，即为施工总承包；施工承包方或施工总承包方在得到发包方批准的条件下，可将非主体的部分工程进行分包，并与施工分包方签订分包合同，施工分包方对施工承包方或施工总承包方负责；工程监理与工程施工方无直接合同关系，但他们在工程承包合同、工程监理合同的规定下，形成了监理与被监理的关系；工程设计方与工程监理方、工程施工方无合同关系，他们在项目法人的统一组织、协调下参与南水北调工程项目活动。

南水北调工程项目由上述建设参与方形成的联合组织完成，他们形成的联合组织不是独立的经济组织，而是以合同为纽带、临时的多边组织。他们之间存在各种交易关系，而不是企业的层级关系。参与方虽长期利益各不相同，但有共同的短期目标。

（二）从经济学角度看各方关系

从经济学角度看，南水北调工程建设参与方之间还存在典型的委托代理关系。由于南水北调工程属政府投资项目，使得参与方之间的委托代理关系共同形成多重委托代理链，如图2-2-3所示。

根据詹森和麦克林对委托代理的解释：“一个人或一些人 （委托人）委托其他人 （代理人）根据委托人的利益从事某些活动并相应地授予代理人某些决策权的契约关系”。在南水北调工程中，施工承包人是受项目法人的委托，这种委托是以投标并中标获得施工合同的形式。这里，项目法人是委托人，施工承包单位是代理人，这种委托代理关系中，施工单位主要提供的服务和拥有的权力如下：进行专业分包和劳务分包；进行工程施工以提供工程产品；自行采购材料或设备；指导工程的整体施工；调配并管理进入工程项目的人力、资金、物资和机械设备等生产要素；负责施工现场的安全以及其他被授予的权力等。委托方 （项目法人）权利如下：对主体工程的质量、安全、进度、筹集和资金使用进行管理，为工程建成后的运行管理提供条件；协调工程建设的外部关系；在监理委托合同、设计合同、施工合同中分别约定各参建单位的质量管理目标等。

根据项目法人与施工承包单位之间形成关系的特点，在经济学的角度上可以认为项目法人和施工承包单位之间存在委托代理关系，这里的委托代理关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易，交易中具有信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托人，而且代理人的私人信息（行动或知识）会影响委托人的利益。也就是说，经济学中的委托代理关系形成的前提是信息不对称。在项目法人和施工承包人所形成的关系中就存在着信息不对称，在合同签订前的招投标阶段和合同签订后的实施阶段都存在信息不对称，表现在以下方面：

（1）在招投标阶段，投标人（施工企业）比业主更了解关于自身特征的某些方面如真实的施工水平和履约能力，为了能中标，投标人可能采取的策略是隐瞒可能影响中标的不利因素，即试图从保持信息的私人性中获利，如提供虚假资料、编造工程经验等。

（2）中标后，在实际履行合同进行工程施工时，施工承包人比业主更了解自己的建造行为，如使用人员的素质、材料的质量、建造方法与技术等，可能为了企业的利润而采用选择材料设备时以次充好、非道德索赔等方法谋求更大利益。另外，施工承包人的施工能力、施工经验、施工技术方案、所使用人员的素质、材料好坏等都会影响最终建筑产品的质量，从而影响业主的利益。所以说，施工承包人的私人信息和行动会影响到委托人的利益。

由以上分析可知，从信息经济学的角度来看，业主和施工承包人显然是一种典型的委托代理关系。业主方（委托人）想使承包人（代理人）按照业主的利益（例如使工程项目整体效益最大化）选择行动，但是业主却不能直接观测到承包人选择了什么行动（例如努力提供高质量的服务还是偷工减料），能观测到的只是承包人行为选择结果的另一些变量（如最终交付的工程），而这些结果就是由承包人的行动和其他外生的随机因素共同决定的，因而只是承包人行为的不完全信息。