专栏三 《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南 （试行）》 解读
为激发社会资本活力，建立健全水利建设资金多渠道筹措机制，提高水利管理效率和服务水平，近年来，国家把水利作为创新投融资机制的重点领域，出台了一系列鼓励社会资本参与水利建设的政策措施。为贯彻落实国务院决策部署和要求，水利部先后制定出台了关于鼓励和引导社会资本参与农田水利、水土保持、重大水利工程建设运营等方面的政策措施，明确通过投资补助、财政贴息、价格机制、税费优惠等政策措施，鼓励和引导社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营。同时，选择了12项重大水利工程作为第一批国家层面联系的PPP试点项目，积极探索政府和社会资本合作模式，为社会资本参与水利建设运营积累经验。
试点工作启动以来，水利部会同有关部门和地方采取有力措施，积极推进政府和社会资本合作的探索实践，取得了积极进展和成效。但也有不少地方反映，由于水利工程建设长期由政府组织实施，吸引社会资本参与水利建设处于探索阶段，目前尚无成熟的操作经验，特别是对地方政府而言，引入社会资本参与水利建设涉及水利工程前期工作、投融资、组织建设、运营管理等各方面的调整，需要开展大量的探索和尝试，推进水利PPP的难度较大。
为进一步指导和规范政府和社会资本合作行为，提升政府和社会资本合作质量和效果，水利部联合国家发展和改革委员会成立专门编制组，启动了政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南编制工作。在充分开展调研、反复讨论修改、广泛征求意见等工作基础上，研究提出了《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）》（以下简称《操作指南》），明确了社会资本参与水利工程建设的关键环节、操作步骤和工作要求，对促进建立规范的合作机制、营造良好的合作氛围、形成政府和社会资本工作合力、促进重大水利工程建设等方面具有重要意义和作用。
为了便于了解文件精神，现就《操作指南》主要内容说明如下：
《操作指南》分为总则、项目前期准备、项目论证、社会资本方选择、项目实施和移交及附则共6章，共29条。
第一章，总则。一是明确项目指导范围。文件明确，指南用于指引政府负有提供责任、需求长期稳定和较适宜市场化运作、采用PPP模式建设运营的重大水利工程项目操作，包括重点水源工程、重大引调水工程、大型灌区工程、江河湖泊治理骨干工程等。为拓宽社会资本进入领域，《操作指南》明确，除特殊情形外，水利工程建设运营一律向社会资本开放，原则上优先考虑由社会资本参与建设运营。二是明确实施程序及原则。《操作指南》指出，水利PPP项目实施程序主要包括项目储备、项目论证、社会资本方选择、项目执行等程序。同时要求，各参与方应按照依法依规、诚信守约、利益共享、风险共担、合理收益、公众受益的原则，规范、务实、高效实施水利PPP项目。三是明确部门责任。《操作指南》明确，地方各级发展改革、水行政主管部门会同有关部门统筹做好水利PPP实施协调工作，包括加强规划引导、指导项目策划、组织PPP实施方案评估论证、给予政策支持、开展项目实施监督与绩效评价等。
第二章，项目储备。为加强水利PPP项目的培育开发和储备管理，推动更多适宜采用PPP模式的重大水利工程及时启动引进社会资本相关前期准备工作，同时便于社会资本及时获取项目信息，《操作指南》明确，水利PPP项目需具备相关规划依据。地方各级水行政主管部门汇总整理本地区水利PPP项目，并依托投资项目在线审批监管平台（国家重大项目库），建立本地统一、共享的PPP项目库，及时向社会发布相关信息，做好项目储备、动态管理、滚动推进、实施监测等工作。同时指出，对列入PPP项目库的水利PPP项目，计划当年推进实施的，需纳入本地PPP项目年度实施计划。使用各类政府投资资金的水利PPP项目，需纳入三年滚动政府投资计划。
第三章，项目论证。一是合理选择实施方式。考虑水利建设项目工程类型、功能特点等各不相同，《操作指南》明确，水利PPP项目实施方式应根据各项目情况合理选择，灵活运用。对公益性水利工程，可通过与经营性较强项目组合开发、授予与项目实施相关的资源开发收益权、按流域或区域统一规划项目实施等方式，吸引社会资本参与；准公益性水利工程，一般采用政府特许经营附加部分投资补助、运营补贴或直接投资参股的合作方式吸引社会资本。二是明确项目审批程序。《操作指南》明确，政府采用直接投资、资本金注入方式参与的新建水利PPP项目，按政府投资项目进行审批，由具有相应审批权限的发展改革部门审批可行性研究报告。企业使用自己筹措资金建设，以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的新建水利PPP项目，按企业投资项目履行核准制。三是规范实施方案编制。《操作指南》提出,PPP实施方案可单独编制，也可在项目可行性研究报告或项目申请报告中包括PPP项目实施专章。同时，进一步明确了实施方案审查要求，即实施方案由项目所在地发展改革部门和同级水行政主管部门牵头，按照“多评合一、统一评审”的要求，会同涉及的同级部门进行联合评审。四是规范PPP项目合同编制。为理顺各方权责利关系，保障政府与社会资本方合作顺畅、协议约定顺利衔接，《操作指南》区分社会资本选择和项目实施两个阶段，对项目实施结构与中选社会资本方或项目公司签署的PPP项目合同的主要内容、关键条款和有关注意事项提出了要求。
第四章，社会资本方选择。为规范社会资本方选择方式，确保择优确定社会投资经营主体，《操作指南》明确，项目实施机构可依法采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，综合考虑投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况等因素，公开公平公正择优选择社会资本方作为水利PPP项目合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，按照《中华人民共和国招标投标法》规定，必须通过招标的方式选择社会资本方。为推动国民同等待遇，《操作指南》指出，在社会资本方资格要求及评标标准设定方面，需客观、公正、详细、透明，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。
第五章，项目执行。为落实投资经营主体责任，提高水利PPP项目建设管理水平和运营效率，《操作指南》从签订合同、合同执行、项目移交、项目后评价等方面作出了规范性要求。一是合同签订。《操作指南》明确，项目公司成立后，由项目实施机构与项目公司签署水利PPP项目合同，或签署关于承继此前PPP项目合同的补充合同。对项目合同与项目实施方案核心内容有重大变更的，需报项目方案批准机构审核同意后再签署。二是合同执行。《操作指南》指出，项目公司按照项目合同，履行约定的义务和职责，依法开展项目建设、经营和管理活动，并接受项目实施机构，政府相关部门的监管，定期报告项目进展情况。三是项目移交。为避免和降低社会资本退出的不利影响，维护社会资本合法权益，保证公共利益不受侵害，《操作指南》明确，水利PPP项目合作期满后，如需继续合作的，原合作方有优先续约权。合同约定期满移交的，及时组织开展项目移交工作，由项目公司按照约定的形式、内容和标准，将项目资产无偿移交给指定的政府部门。四是项目后评价。《操作指南》提出，水利PPP项目移交完成后，政府有关主管部门可组织对项目开展后评价，对项目全生命周期的效率、效果、影响、可持续性等进行评价。评价结果及时反映反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开。
杨威 马超 俞昊良 邱勇 执笔
高敏凤 审核