第二节　反行政垄断执法

从整个反行政垄断执法的变化分析，大体可以分为三个阶段，执法萌芽期、执法成长期和执法发展期。

一、反行政垄断执法萌芽期

1993—2013年为反行政垄断执法萌芽期。此阶段包括《反不正当竞争法》和《反垄断法》两部法律的执行。《反不正当竞争法》自1993年12月1日实施至2017年12月31日第一次修订，此期间行政垄断主要由反不正当竞争法进行规制。

2018年1月1日实施的《反不正当竞争法》（2017修订），已经删除了行政垄断条文。这之后，行政垄断主要由反垄断法规制。在这之前，反行政垄断规制处于两部法律并行的状态。

据原国家工商行政管理局统计，1993年《反不正当竞争法》颁布以来，至2005年11月，共查处各类垄断案件6100多件，平均每年500多件。其中行业垄断案件5642件，行政部门垄断案件519件。⁽³⁵⁾

2007年以来，部分省市陆续推出了以“统一安装，统一收费”为主要特点的“新居配”政策，“新居配”政策抬高了市场价格，影响了服务质量，在招标投标过程中部分企业在签订的合同中存在歧视性条款，相关政策具有明显的排除限制竞争效果。

从2008年8月1日《反垄断法》实施直到2013年，行政垄断没有得到有效治理，反垄断执法主要限于原工商行政管理部门调查的极少的案件，信息公开也不透明。典型案件仅有部分新闻报道，或通过学术会议了解案件基本情况。

如2009年，原江苏省工商行政管理局查处的连云港混凝土行业垄断协议案，是我国原工商行政管理机关适用《反垄断法》作出的行政处罚第一案。⁽³⁶⁾2010年，原广东省工商行政管理局适用《反垄断法》，制止广东省河源市政府滥用行政权力排除、限制竞争行为，是我国第一起适用《反垄断法》依法制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的案件。⁽³⁷⁾

自2008年《反垄断法》实施以来，截至2015年12月31日，国家发改委共查处行政垄断案件8件。

此期间，典型的司法案件如原国家质检总局涉嫌行政垄断案。该案基本案情为：2008年8月1日，北京4家企业向北京市第一中级法院提起诉讼，状告原国家质检总局涉嫌行政垄断。由于当天正是《反垄断法》实施的第一天，因此此案被称为“反垄断第一案”。此案最终因法院不予受理而结束。

行政调查典型案件如：广东省河源市指定卫星定位汽车行驶记录仪和监控平台提供商行政垄断案。这是根据受害人的举报进行调查的案件，但没有主动进行政府信息公开，整个案件调查过程和建议处分具有封闭性。

案例1　广东省河源市政府滥用行政权力排除、限制竞争案

2010年1月，广东省河源市政府召开政府工作会议，落实省政府加强道路交通安全管理、推广应用卫星定位汽车行驶记录仪的决定，市政府明确指定新时空导航科技有限公司（以下简称新时空公司）自行筹建的卫星定位汽车行驶监控平台为市级监控平台，要求该市其余几家GPS运营商必须将所属车辆的监控数据信息上传至新时空公司平台。此后，该市物价局依据该会议纪要，又批复同意新时空公司对其他GPS运营商收取每台车每月不高于30元的数据接入服务费。在国家工商总局的指导下，广东省工商局向广东省政府正式作出“依法纠正该市政府上述滥用行政权力排除、限制竞争行为”的建议，同时，该市其余几家GPS运营商还向广东省人民政府提出了行政复议申请。2011年6月12日，广东省政府作出复议决定，认为该市政府上述行政行为违反《反垄断法》第8条、第32条和《道路交通安全法》第13条的规定，属于滥用行政职权，其行为明显不当，决定撤销其具体行政行为。该市政府根据省政府决定，纠正了其滥用行政权力排除、限制竞争的行为，恢复了该市汽车GPS运营市场的竞争格局。

二、反行政垄断执法的成长期

2014—2016年是反行政垄断执法的成长期。

2014年以河北省交通运输厅等三部门行政垄断案为标志性案件，国家发改委反垄断执法开始关注行政垄断案件。

2014年9月11日，在国务院新闻办的反垄断专题吹风会上，国家发改委价格监督检查与反垄断局局长许昆林通报了河北省三部门遭“反垄断调查”事件。许昆林称，发改委接到了韩国大使馆的举报：河北对本地客运企业制定了优惠政策，过路过桥费打“对折”，只收半价，但其他省份跨省运输则无权享受这一优惠。一个在天津的中韩合资企业，未能享受到该优惠待遇。许昆林表示，河北省交通厅、物价局、财政厅规定河北省客运企业享受过路过桥费半价优惠，涉嫌歧视性规定。国家发改委已向河北省人民政府发出执法建议函，建议立即责令三部门改正错误。据《新京报》记者了解，此系《反垄断法》实施6年来，中国反垄断调查首次涉及行政机关。⁽³⁸⁾从时间顺序来看，此案件是国家发改委调查并公开的首例行政垄断案，而非“中国反垄断调查首次涉及行政机关”。2011年7月，原国家工商总局公布了第一件依据《反垄断法》对行政垄断的执法——广东省河源市指定卫星定位汽车行驶记录仪和监控平台提供商行政垄断案。

河北省交通运输厅等三部门行政垄断案被媒体称为首个遭“反垄断调查”的省级行政机关案例。

2014年4月22日，斯维尔公司状告广东省教育厅滥用行政职权，在一次赛事中指定使用另外一家公司的软件程序，涉嫌违反反垄断法相关规定。这是反垄断法颁布实施六年多来，第一起被法院作为法律依据正式受理案件并进入实质审理阶段的行政垄断诉讼。也是原告第一次获得胜诉判决的反行政垄断案件。但该案胜诉后未见启动行政调查，也未见对相关人员进行处分的建议。

2015年11月5日，国家发展改革委召开新闻发布会，介绍价格改革与价格监管工作有关情况。发改委价格监督检查和反垄断局巡视员董志明表示，自《反垄断法》实施以来，发改委共查处行政垄断案件6件，其中2015年就有5件，分别对河北省交通厅、山东省交通厅、云南省通信管理局、安徽省蚌埠市卫计委、四川省卫计委、浙江省卫计委等政府部门实施的地方保护、指定交易、强制交易、制定含有排除和限制竞争内容的规定等违反《反垄断法》的行为进行了依法纠正。⁽³⁹⁾

2016年，国家发展和改革委员会调查并公布“新居配”系列行政垄断案，深圳市教育局在中小学学生装中涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争案，北京市住建委在混凝土行业管理中滥用行政权力限制竞争案，上海市交通委在黄浦江游览行业管理中滥用行政权力排除、限制竞争案，陕西省物价局查处的榆林市环境保护局行政垄断案，以及安徽省宿州市卫计委行政垄断案等6起行政垄断案。

2016年查处的行政垄断案件中，原工商部门办理的支付密码器案，是对政府限制竞争的行为进行的查处。原安徽省工商行政管理局间接地查处了这种限制竞争的行政性垄断行为。在这起案件中，原安徽省工商行政管理局处罚了三家支付密码器的制造商，这些制造商在销售中分割市场、固定价格，是由金融监管机构中国人民银行安徽地方分行授意“安排”的。

依据反垄断执法机关人员在中国竞争政策与法律年会（2016/2017）上披露的信息，2016年发改委共完成对17件行政垄断案件的调查，其中对新建居民小区供配电设施建设管理中存在的统一建设、统一收费问题进行调查，督促12个省级政府部门对照《反垄断法》和公平竞争审查制度调整相关政策，目前12起案件中的涉案主体已经完成整改。根据不完全统计，地方政府依据法律的授权查处了21起行政垄断案件，并已经审结。2016年反垄断行政执法成果中还有许多“零突破”，如国内医疗器械领域反垄断第一案在12月产生；盐业专营企业滥用市场支配地位反垄断处罚第一案在内蒙古产生；供电公用企业滥用市场支配地位反垄断调查第一案在江苏产生。以及2016年反垄断最具标杆意义的事件——公平竞争审查意见的出台。2016年6月14日，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》），要求建立公平竞争审查制度，以规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。随着公平竞争审查制度的建立，地方政府的行政垄断案例“零”的突破数目在增加，继河北、山东、云南、安徽、四川、浙江之后，2016年年末，陕西、湖北、辽宁三个省，也公布了各自的首个行政垄断执法案例。⁽⁴⁰⁾

三、反行政垄断执法发展期

2017—2019年是反行政垄断执法的发展期。

从市场监管总局公布的“竞争执法公告”案件来看（数据统计截至2018年5月1日），自2008年《反垄断法》实施以来，工商和市场监管部门依法查处滥用行政权力排除、限制竞争案件，共制止滥用行政权力排除、限制竞争行为41起。⁽⁴¹⁾仅2017年一年，全国工商和市场监管部门共制止此类行为12起。

2017年是围绕公平竞争审查制度及其配套制度落实措施的一年：2017年1月建立部际联系会议制度，从制度层面落实公平竞争审查；8月，国家发改委部署2017年公平竞争审查的工作重点；9月，推动公平竞争审查与行政垄断执法的专项检查工作；10月，颁布重要文件《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（发改价监〔2017〕1849号）；11月，国务院28个部委落实公平竞争审查制度，并推动全国各省区市制度落实；12月，颁布《2017—2018年清理现行排除限制竞争政策的工作方案》。

2017年国家发展改革规划委员会指导全国各省价格主管部门共办结公布56起滥用行政权力排除、限制竞争案，纠正了一批地方政府部门在公用事业、中介服务、医药管理、交通运输等领域实施的指定交易、地方保护行为。⁽⁴²⁾2018年积极查办医疗、交通、建筑、公章刻制等行业领域行政性垄断案件，纠正和制止滥用行政权力排除、限制竞争行为54起。⁽⁴³⁾

从2015年全年6起纠正案件，到2018年全国54起纠正案件，3年时间内，案件增长了近10倍。一方面，国家发展改革委正在以前所未有的力度查处行政机关滥用行政权力和排除限制竞争的行为，将权力关进笼子；另一方面，地方政府也在加大自查自纠力度，发布案件中近半数属于主动纠正行为。

2018年1月，国家发改委设立公平竞争审查处，并把公平竞争审查列为2018年的头号工作重点。2018年在执法机关重组后，国家市场监督管理总局公布了内蒙古公安厅、北京市交管局等代表性行政垄断案例。

2018年11月16日，国新办举行《反垄断法》实施十周年新闻发布会。根据该新闻发布会上披露的数据统计，截至2018年10月底，查处了12个省区市政府在“新居配”建设中滥用行政权力排除、限制竞争案件193件，建立并组织实施了公平竞争审查制度，各地区各部门共对12.2万份文件开展了公平竞争审查。⁽⁴⁴⁾

2019年9月1日，市场监管总局实施《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》三部《反垄断法》配套规章。自《反垄断法》实施以来，执法机关查处滥用行政权力排除限制竞争案件229件。各地区各部门对43万余份文件开展了公平竞争审查。⁽⁴⁵⁾

2019年度立案调查行政性垄断案件24件，纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为12起。进一步深化滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法，围绕执法中发现和社会各方面反映的突出问题，聚焦重点领域，进一步加大执法力度、提升执法精度。以医药、建筑、交通、招投标与政府采购等为重点，部署开展滥用行政权力排除、限制竞争专项执法行动，立案调查案件12件，新核查线索70余条，坚决防止和制止政府对市场活动的不当干预，破除地方保护和市场分割，维护全国统一市场。⁽⁴⁶⁾

自2008年《反垄断法》实施起，截至2019年年底，笔者搜集并统计原工商行政管理局、原发改委价格监督执法，以及机构合并后的市场监督管理局反行政垄断执法，共计行政垄断案件200余件。国家市场监督管理总局公布行政垄断案件共计235件。